Gdyby nie uczynili z senatorów grupy otwartej, Augustowi i jego następcom nie udałoby się stworzyć państwa tak stabilnego. W epoce cesarstwa większość jej członków pochodziła z Rzymu i wywodziła się z rodzin od dawna należących do elity. W czasach republikańskich obok potomków starych rodzin w senacie zasiedli ludzie nowi: przedstawiciele arystokracji miast italskich (to za Augusta), a nieco później i prowincji, w których mówiono po łacinie, później tych greckojęzycznych. W wyniku tego procesu warstwa senatorska wchłonęła stopniowo najbogatsze i wpływowe rodziny cesarstwa.
Dopuszczenie elit całej republiki do rządzenia było pierwszym warunkiem sukcesu, drugim ogromnie zręczna polityka wobec miast. Cesarze i ich ekipy rzadko wtrącali się do spraw lokalnych, nie narzucali rzymskiego prawa i rzymskich instytucji. Pozwalali lokalnym elitom rządzić w miastach na stary sposób, jeśli tylko nie dochodziło do otwartych sporów i jeśli przedstawiciele tych elit zachowywali się lojalnie wobec władcy Rzymu.
W tej sytuacji elity prowincji nie miały najmniejszego powodu, aby angażować się w polityczne awantury i występować przeciwko rzymskiemu panowaniu, które stwarzało im lepszą drogę do kariery. I tak Rzym był potęgą. Tylko Żydzi wierzący, że Bóg wesprze ich armię w walce z bezbożnymi Rzymianami, zaryzykowali dwa wystąpienia tłumione kolejno w wyjątkowo brutalny sposób.
Układ miejscowych elit w rządzeniu miastami stał się dla cesarzy bezwzględną potrzebą, gdyż wyspecjalizowany aparat urzędniczy, odziedziczony po republice, był bardzo skromny, a jego rozszerzenie byłoby kosztowne. Miejscowi bogacze natomiast nie wymagali opłacania, odwrotnie, to oni szczodrze obdarzali swoje miasto, zużywając na ten cel własne środki materialne. Ślady ich aktywności są do dziś widoczne w postaci teatrów, portyków i innych budynków publicznych, na których znajdujemy napisy zawierające nazwiska fundatorów. Członek elity miał bowiem dwie ojczyzny:
- Małą- miasto, w którym mieszkał.
- Dużą-cesarstwo.
Sytuacja ta pozwalała zachować stare struktury, wywodzące się jeszcze z polis, ponad nimi znajdował się instytucje imperialne: urzędy namiestników, urzędy przy osobie cesarza.
Powoli cesarze rozszerzali zasięg kompetencji administracji profesjonalnej.
Oktawian zachował podział imperium na prowincje, zmienił jednak poważnie sposób zarządzania nimi. Część prowincji, należących do Rzymu od dawna władali namiestnicy powołani przez senat. Tam, gdzie stała armia, rządy należały do ludzi cesarza. Oktawian zapoczątkował reformy mające na celu poddanie namiestników kontroli i zmniejszenie samowoli urzędników, tak charakterystycznej dla czasów kryzysu republiki. Następca Oktawiana, Tyberiusz, miał ponoć odpowiedzieć namiestnikom, którzy doradzali mu wprowadzenie nowych podatków, że każdy pasterz powinien strzyc owce, a nie obdzierać ze skóry. Owa anegdota dobrze charakteryzuje podstawową linię polityki cesarzy w stosunku do prowincji.
Najważniejszym zadaniem władzy było zapewnianie osłony militarnej granic.
