Jak funkcjonuje Unia Europejska??
Do Wspólnoty Europejskiej należy dziś dwadzieścia pięć krajów, które nadal pozostały suwerennymi i pełnoprawnymi podmiotami prawa międzynarodowego. Podejmując decyzję o przystąpieniu do Unii kraje te świadomie zrzekły się części swoich uprawnień ponadnarodowych na rzecz organów Unii Europejskiej.
Dalszy rozwój Wspólnot Europejskich uzależniony jest przede wszystkim od podejmowania decyzji różnego typu a także wprowadzania ich w życie. Dzięki nim Wspólnoty będą mogły wykonać powierzone im zadania.
Komisja Europejska jest instytucją wykonawczą i ona wprowadza w życie wszystkie uchwały podjęte przez urzędy, które mają do tego upoważnienie.
Sam proces podejmowania decyzji we Wspólnotach jest rzeczą niezwykle zagmatwaną. Często odbywa się na wielu płaszczyznach i etapach. Decyzje są podejmowane tak w samej Unii Europejskiej jak i w poszczególnych krajach unijnych.
Inicjatywa legislacyjna
Dzięki traktatowi o Wspólnocie Europejskiej, Komisja Europejska zyskała wyłączność legislacyjną na wszystkie dziedziny, które ten traktat opisywał.
Inaczej było już w przypadku Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (II filar UE) czy też wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (III filar UE). Pomimo, że Traktat podpisany w Maastricht nie pozbawił Komisji uprawnień inicjatywnych w tych dziedzinach to jednak nie miały one już takiego monopolu jak w poprzednich przypadkach.
Proponowane akta prawne, takie jak rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zlecenia czy opinie są przygotowywane przez Komisję Europejską a następnie składane na ręce Rady Unii Europejskiej.
Przygotowując takie dokumenty Komisja musi sprawdzić czy mają one na uwadze dobro Wspólnot, odbyć wymagane konsultacje (ich zakres minimalny podaje zapis w traktacie) a także przejrzeć celowość zaprojektowanej legislacji pod kontem zasady pomocniczości czyli subsydiarności.
Wersja końcowa danego aktu prawnego zapada zwykłą większością głosów ponieważ Komisja podejmuje decyzje w sposób kolegialny.
Złożona w Radzie Unii Europejskiej przez Komisję Europejską propozycja legislacji może zostać zmieniona tylko w wyniku jednomyślnego głosowania (zdarzają się niewielkie wyjątki). W przeciwnym razie Rada powinna propozycję przyjąć lub ją odrzucić. Może zdarzyć się, że w celu przyspieszenia i ułatwienia procesu legislacyjnego Rada UE zdecyduje się na przekazanie Komisji Europejskiej swoich praw do wydawania aktów wykonawczych do przyjętych aktów prawnych.
Rada Unii Europejskiej - organ decyzyjny
Rada Europejska (zebrania szefów państw i rządów) obraduje w trakcie odbywających się regularnie raz na pół roku sesji a także na dodatkowych spotkaniach, które mają miejsce raz lub dwa razy w ciągu roku.
Na zasadzie porozumienia podejmują podstawowe decyzje, które będą miały wpływ na rozwój a także na kształt Wspólnot Europejskich.
Komisja Europejska tylko zarysowuje dalszą przyszłość, ponieważ wszystkie decyzje, które gwarantować mają wykonanie postanowień szczytu muszą zostać uchwalone przez Radę Europejską będącą głównym organem decyzyjnym w całej Unii Europejskiej. W Radzie Europejskiej zasiadają ministrowie - po jednym z każdego kraju członkowskiego.
Przed przekazaniem Radzie Unii Europejskiej propozycji Komisji Europejskiej musi być ona przedyskutowana na forum COREPERa czyli Komitetu Stałych Przedstawicieli. Tworzą go Ambasadorowie krajów, które są członkami UE i otrzymały oficjalne uprawnienia od Wspólnoty.
Dzięki konsultacjom ambasadorów ze swoimi rządami, państwa członkowskie biorą udział w procedurze uzgodnieniowej.
Dużo łatwych spraw załatwia sam COREPER, a jego uchwały są już tylko dla formalności zatwierdzane na posiedzeniach Rady Unii Europejskiej.
W zależności od tego jakiej wagi są rozpatrywane sprawy Rada UE stosuje trzy procedury głosowania. Pierwsze polega na zwyczajnej większości głosów i stosuje się ją wówczas gdy zapisy poczynione w traktatach nie każą robić inaczej. Przeważnie chodzi o sprawy niewielkiej wagi lub mające charakter proceduralny. Każdemu krajowi biorącemu udział w głosowaniu przypada tylko jeden głos.
W niemal wszystkich sprawach, które wiążą się z rynkiem wewnętrznym obowiązuje zasada kwalifikowanej większości głosów, której moc prawną nadał Jednolity Akt Europejski.
Traktat zawarty w Maastricht poszerzył prawo działania głosowania kwalifikacyjnego o uchwalenie przepisów w dziedzinie Wspólnej Polityki Rolnej, swobodnego przepływu siły roboczej a także o podpisywanie umów z wybranymi państwami trzecimi oraz organizacjami o charakterze międzynarodowym.
Traktat do podpisania którego doszło w 1997 roku w Amsterdamie (Traktat Amsterdamski) jeszcze bardziej rozszerzył zakres przedmiotowy tych decyzji, które podejmowane są kwalifikowaną większością głosów. Dzięki niemu tym sposobem można było decydować już o zawieszeniu danego kraju będącego uczestnikiem UE w jego prawach członkowskich w momencie gdy uznano, że łamie ono w sposób ciągły i poważny podstawowe prawa człowieka. Większością głosów podejmowano decyzje wykonawcze do uchwał ramowych w programie II i III filara Unii Europejskiej, a także ustalano wspólne strategie, ujednolicano przepisy tak prawne jak i administracyjne dotyczące osiedlania się obcokrajowców, realizowano i przyjmowano ramowe programy badań naukowych oraz postępu technologicznego, rozpatrywano sprawę ochrony zdrowia a także interesów publicznych (jednym z tych interesów było przyjęcie jednakowych dla wszystkich krajów członkowskich norm weterynaryjnych i fitosanitarnych).
Traktat zawarty podczas szczytu Unii Europejskiej w Nicei w roku 2000 (Traktat Nicejski) poszedł jeszcze dalej i jeszcze bardziej rozszerzył obszar decyzji, w których decyzje podejmuje się większością głosów.
Wymóg jednomyślności przestał być obowiązkowy przy nominowaniu na wysokie stanowiska unijne, jak chociażby przewodniczącego Komisji Europejskiej, sekretarza generalnego Rady Unii Europejskiej - Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa a także jego zastępcy. Jednomyślność nie był już także potrzebna w sprawach międzynarodowego handlu usługami (oprócz pewnych wyjątków).
Z dniem 1 maja 2004 roku za pomocą głosowania większościowego zapadać zaczęły decyzje w sprawach polityki wizowej oraz azylowej. Od 1 stycznia 2007 roku większość głosów decydować będzie o kwestiach funduszy strukturalnych i o Funduszu Spójności.
W głosowaniu kwalifikowaną większością głosów ważność głosów zależy głównie od ilości społeczeństwa w wybranym kraju członkowskim. Na dzień dzisiejszy ogólna liczba głosów, która pozostaje w dyspozycji Rady Unii Europejskiej wynosi 321 i podzielona jest w poniższy sposób:
Niemcy, Wielka Brytania, Francja i Włochy po 29; Hiszpania i Polska po 27; Holandia 13; Grecja, Czechy, Belgia, Węgry, Portugalia po 12; Szwecja i Austria po 10; Słowacja, Dania, Finlandia, Litwa i Irlandia po 7; Łotwa, Słowenia, Estonia, Cypr, Luksemburg po 4 i Malta 3 głosy.
Jeżeli akt głosowany jest na wniosek Komisji lub Ministra Spraw Zagranicznych do jego zaakceptowania potrzeba poparcia co najmniej trzynastu państw członkowskich reprezentujących 60% (3/5) całej ludności Wspólnoty Europejskiej. W pozostałych przypadkach do zatwierdzenia aktu potrzeba siedemnastu członków, które reprezentować będą najmniej 60% społeczności unijnej (system ten nazywa się systemem podwójnej większości).
W program konferencji międzynarodowej z dnia 14 lutego 2000 roku, która miała na celu opracowanie zmian mających charakter instytucjonalny, a które uznane zostały za najistotniejsze w świetle planowanego rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód, poruszono również sprawę ważenia głosów w Radzie UE.
Rezultatem konferencji było podpisanie w nocy z 10 na 11 grudnia 2000 roku wyżej omawianego Traktatu Nicejskiego.
Traktat zadecydował o nowym rozkładzie głosów w Radzie Unii. Teraz głosy rozkładały się pomiędzy obecnymi wówczas piętnastoma krajami członkowskimi a także zarezerwowano miejsce dla dwunastu państw ubiegających się o przyjęcie. I tak po równo i najwięcej głosów, 29 dostały Niemcy, Wielka Brytania, Francja i Włochy.
Kolejnym państwom przyznano: Hiszpanii: 27; Holandii: 13; Grecji, Belgii i Portugalii po 12; Szwecji oraz Austrii po 10; Danii, Finlandii i Irlandii po 7 a Luksemburg dostał 4 głosy.
Kandydujące wówczas kraje otrzymały kolejno (liczba tych głosów do dnia dzisiejszego jest ta sama): Polska: 27 (najwięcej); Rumunia:14; Czechy i Węgry po 12; Bułgaria: 10; Słowacja i Litwa po 7; Łotwa, Słowenia, Estonia i Cypr po 4 a Malta 3 głosy.
Przed rozszerzeniem Unii Europejskiej o kandydującą dwunastkę do zatwierdzenia decyzji potrzeba było stu siedemdziesięciu głosów popierających na dwieście trzydzieści siedem możliwych, złożonych przez 2/3 członków.
Po przystąpieniu do Unii dwunastu kandydujących państw liczba wszystkich głosów w Radzie Unii Europejskiej wzrosła do 345, więc żeby zatwierdzić dany projekt kwalifikowaną większością głosów trzeba będzie oddać przynajmniej 285 popierających głosów, które złoży większość państw, w przypadku gdy do głosowania dojdzie na wniosek Komisji. Jeśli chodzi o pozostałe o pozostałe przypadki wystarczy 2/3 krajów członkowskich.
Pojawił się także 62 procentowy próg ludnościowy mówiący o tym, że w sprawie, która podejmowana jest przy użyciu kwalifikowanej większości głosów powinny zabierać głos tylko te państwa, które posiadają najmniej 62% potencjału ludnościowego całej Wspólnoty Europejskiej.
Rada Unii Europejskiej korzysta z zasady jednomyślności przy rozważaniu spraw związanych z zawieraniem umów o stowarzyszeniu albo traktatów akcesyjnych.
Razem z postępującą integracją europejską zmniejsza się pole do stosowania zasady jednomyślności.
Jakie uprawnienia posiada Parlament Europejski w procesie decyzyjnym?
W procesie decyzyjnym Parlament Europejski dysponuje uprawnieniami o charakterze opiniodawczym, współdecydującym i akceptującym.
W ramach pierwszej procedury, w której Parlament Europejski wypowiada tylko swoje zdanie na temat przedkładanych mu przez Komisję Europejską projektów legislacyjnych, używano ją najczęściej we Wspólnotach Europejskich.
Poruszała takie kwestie jak: obywatelstwo UE, prawo do osiedlania się, harmonizacja podatków pośrednich, spójność gospodarcza i społeczna, Wspólna Polityka Rolna, itp.
Drugą procedurę - współdecydowania wprowadził w życie Traktat z Maastricht. Jej celem było zdemokratyzowanie procesu legislacyjnego we Wspólnotach. Wyznaczała ona podział ról w tym procesie pomiędzy Radę Unii a Parlament, gdzie Parlamentowi przyznano prawo do odrzucenia przedłożonej przez Komisję propozycji legislacji.
Parlament w pierwszej części tej procedury musi mieć absolutną większość głosów, a w drugiej większość kwalifikowaną.
Traktat z Amsterdamu poszerzył pole procedury współdecydowania o sprawy w takich dziedzinach jak wspieranie zatrudnienia, wybrane kwestie ochrony zdrowia, polityka socjalna oraz transportowa, walka z oszustwami finansowymi, współpraca służb celnych, statystyka, sprawy ochrony danych osobowych, sieci transeuropejskie, programy będące w dziedzinie badań naukowych i postępu technologicznego.
Jeśli zaś idzie o procedurę akceptującą Parlamentu Europejskiego w stosunku do proponowanych przez Komisję Europejską , a zatwierdzanych przez Radę UE projektów widoczna jest wyraźnie podczas ustalania budżetu Unii Europejskiej. Parlamentowi przysługuje prawo do wprowadzenia w nim częściowych zmian (jeśli znajdują się one w ramach wydatków nieobligatoryjnych, które nie wynikają z zobowiązań zawartych w traktatach) lub może budżet całkowicie odrzucić (zasadą kwalifikowanej większości 2/3 głosów).
Dodatkowo Traktat Amsterdamski nadał Parlamentowi Europejskiemu prawo zatwierdzania składu Komisji Europejskiej oraz nominowania jej przewodniczącego, którego kandydaturę musiały wcześniej ustalić kraje członkowskie (poprzednio Parlamentowi przysługiwało jedynie prawo opiniowania takiej kandydatury).
Instytucje doradcze:
W systemie podejmowania decyzji funkcje doradcze spadają na barki trzech komitetów: Komitetu Ekonomiczno-Społecznego (wspólnego zarówno dla Unii Europejskiej jak i EURATOM-u), Komitetu Regionów (powołanemu do życia przez Traktat o Unii Europejskiej dla potrzeb Wspólnoty Europejskiej) i Komitetu Konsultacyjnego, który funkcjonuje w strukturze Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali.
Niektóre sprawy istotne dla rozwoju społeczno-gospodarczego, takie jak: swobodny przepływ siły roboczej, prawo do osiedlania się, komunikacja oraz transport, kształcenie zarówno ogólne jak i zawodowe, ochrona zdrowia, sieci transeuropejskie czy też spójność gospodarcza i społeczna wymagają od Komisji Europejskiej i Rady UE zorganizowania konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym.
Jeśli natomiast chodzi o Komitet Regionów to jego obowiązuje przeprowadzenie konsultacji w przypadku legislacji związanej z nauczaniem zawodowym oraz ogólnym, kulturą, ochroną zdrowia, transportem, sieciami transeuropejskimi i spójnością gospodarczą i społeczną.
Trybunał Sprawiedliwości - jego rola
W celu upilnowania porządku prawnego Unia Europejska często korzysta z orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości, który dokonuje interpretacji prawa unijnego, a sam jest ostateczną instancją. W jego gestii leży rozstrzyganie sporów pomiędzy krajami, które wybuchły na tle przepisów prawa traktatowego.
Jeśli jakiś kraj członkowski nie będzie wywiązywał się z zapisanych w traktatach przepisów Komisja może podać go do Trybunału Sprawiedliwości.
Trybunał wydaje przeciwko danemu państwu orzeczenia o charakterze deklaratywnym, stwierdzającym stan prawny. Jeśli jednak Trybunał zauważy w danym kraju jakieś rozbieżności prawne albo przepis prawny nie ma prawa usunąć go w bezpośredni sposób.
W przypadku nie stosowania się przez dany kraj do orzeczenia Trybunału Stanu, Komisja UE powinna zaprezentować swoją opinię w tym temacie, a potem jeszcze raz wnieść sprawę do Trybunału proponując mu jednocześnie wysokość sankcji jaka powinna być nałożona na dane państwo.
Do zadań Trybunału Sprawiedliwości należy także sprawdzanie legalności aktów prawnych, które wydawane są przez upoważnione do tego urzędy, a które mogą mieć wpływ na strony trzecie.
