W czasie I wojny światowej zaborcy prześcigali się w przychylnych programach i odezwach skierowanych wobec Polaków dla swoich militarnych celów. Pierwsze dwa lata wojny doprowadziły do wyniszczenia wielu armii, co zmuszało państwa biorące udział w konflikcie do szukania nowych rezerw ludzkich, które można by powołać pod broń. Kopalnią potencjalnych żołnierzy był zabór rosyjski, ale zdawano sobie sprawę, że akcja werbunkowa przebiegnie prawidłowo tylko w skutek zaprowadzenia licznych ustępstw politycznych, które zadowolą Polaków. Przed tym problemem stanęły przede wszystkim Niemcy oraz Austro - Węgry, natomiast w mniejszym stopniu Rosja. Najważniejszą kwestią dla nich było pozyskanie nowych rekrutów i sojuszników, a przed Polską zrodziła się szansa odzyskania niepodległości. W sierpniu 1914 roku naczelny wódz wojsk rosyjskich Mikołaj Mikołajewicz zapowiedział zjednoczenie ziem polskich, ale bez obietnic o niepodległości. Wzywał on Polaków do walki pod sztandarem rosyjskim przeciwko niemieckim najeźdźcom. W wyniku ofensywy państw centralnych ziemie polskie zaboru rosyjskiego znalazły się pod okupacją wojsk niemieckich i austro - węgierskich. W tej sytuacji rządy Niemiec i Austro - Węgier ogłosiły 5 listopada 1916 roku deklarację o odrodzeniu Królestwa Polskiego. Zapowiedziano utworzenie samodzielnego państwa polskiego - monarchii dziedzicznej z konstytucją, ale uzależnionego od dwóch sąsiadów. Odezwa miała charakter symbolicznego manifestu, który jednak niewiele zmieniał na scenie politycznej. Zaczęto jednak zwracać uwagę na sprawę polską, a z nowymi odezwami występowały kolejne państwa. Orędzie do Polaków wygłosił prezydent Woodrow Wilson, który 22 stycznia 1917 roku stwierdził, że musi powstać niepodległa Polska. Za wolną Polską opowiedział się też 25 grudnia 1916 roku w noworocznym rozkazie do armii car Mikołaj II, a Piotrogrodzka Rada Delegatów Robotniczych i Żołnierskich uchwaliła w marcu 1917 roku "Odezwę do narodu polskiego", w której wyraziła chęć powołania demokratycznej republiki polskiej. Podobną deklarację wydał Rząd Tymczasowy, który zapowiedział utworzenie państwa polskiego związanego sojuszem wojskowym z Rosją. Prezydent Francji Raymond Poincare podpisał 4 czerwca 1917 roku dekret o utworzeniu armii polskiej we Francji. Autonomiczna armia polska składała się z ochotników polskich przebywających na emigracji. W Lozannie w Szwajcarii utworzono w sierpniu 1917 roku Komitet Narodowy Polski, którego prezesem został Roman Dmowski. KNP uznawany był przez Ententę za władzę polityczną, a potem za reprezentację narodu polskiego. Nowe, nie realizowane odezwy zrażały Polaków do zaborców. Dodatkowo kryzys przysięgowy, internowanie legionistów i aresztowanie Józefa Piłsudskiego pogłębiły niechęć i brak zaufania do państw centralnych. W celu złagodzenia napiętej sytuacji zdecydowano się wcielić w życie wcześniejsze zapowiedzi. Powołano najwyższą władzę państwa polskiego - trzyosobową Radę Regencyjną, która sprawować miała swoje funkcje do czasu objęcia rządów przez króla. Obietnice skierowane do Polaków pozbawione były realnych perspektyw, a ich rzeczywistym celem było zdobycie nowych rekrutów.
