Po wybuchu I wojny światowej pojawiło się pytanie, czy powinno powstać państwo polskie, a jeśli powinno, to jakie powinny być jego granice i jaki powinien w nim obowiązywać ustrój.

Już na początku światowego konfliktu próbę odpowiedzi na to pytanie podjęła Rosja. 14 sierpnia 1914r. Wielki Książę Mikołaj wydał odezwę do narodu polskiego, w której wyraził opinie, że powinno powstać niepodległe i autonomiczne państwo polskie, które związałoby się sojuszem z Rosją, a następnie zostało połączone z Rosją osobą cara. W odrodzonej Polsce miał istnieć samorząd, a obowiązywać miał język polski.

Drugi raz kwestia Polski pojawiła się na arenie międzynarodowej w Akcie 5 Listopad wydanym w 1916r. przez cesarza Austrii i Niemiec. Władcy tych mocarstw proponowali utworzenie Królestwa Polskiego złożonego z ziem polskich zagarniętych przez Rosję w trakcie rozbiorów. Nowe państwo miało być samodzielne, posiadać własną konstytucję, ale nadzór nad państwem miał należeć do Austrii i Niemiec.

Po wydaniu Aktu 5 listopada utworzono Radę Naczelną, w której znaleźli się ci, którzy chcieli nawiązać współpracę z Austrią oraz Niemcami. Następnie utworzono Tymczasową Radę tanu, która była namiastką rządu polskiego. Osoby popierające działanie Rady określani byli mianem aktywistów, a przeciwnicy - pasywistów.