I OD ZJAZDÓW PROWINCJONALNYCH DO SEJMU WIELKIEGO - historia polskiego parlamentaryzmu.

W historii polskiego parlamentaryzmu da się wyróżnić cztery wyraźne okresy.

A. demokracja szlachecka (ok.1450 - 1600)

Już za czasów Władysława Łokietka istniał zwyczaj zwoływania zjazdów szlachty poszczególnych prowincji w celu rozstrzygania o sprawach wewnętrznych danej ziemi. Z nich stopniowo wykształcił się ogólnokrajowy Sejm Walny, początkowo pozbawiony większego znaczenia, jako że działał chaotycznie (do głosowania uprawnieni byli wszyscy członkowie stanu szlacheckiego) i ograniczał się głównie do aprobowania projektów sygnowanych przez króla, a przygotowywanych przez Radę Królewską. Jego znaczenie wzrosło wykładniczo po roku 1355, kiedy to Ludwik Węgierski, w zamian za obietnicę wybrania jednej z jego córek na tron polski po jego śmierci, zobowiązał się w przywileju budziackim nie zmieniać podatków oraz nie mianować urzędników ziemskich bez zgody szlachty danej ziemi. Za pierwszy w pełni ukształtowany sejm (tj. taki, w którym uczestniczyły już trzy stany sejmujące : król, senat i izba poselska) uważa się powszechnie sejm w Piotrkowie w roku 1493. Na ten sejm poszczególne ziemie wybrały już swoich delegatów (od 2 do 4 posłów, w zależności od wielkości ziemi), których wyposażono na sejmikach przedsejmowych w instrukcje poselskie, zawierające wytyczne, co do sposobu głosowania. W ten sposób znacznie usprawniono procedurę decyzyjną. Sejmy zwoływano na ogół raz do roku, jednak bywały i okresy kilkuletniej przerwy w obradach. Najczęściej odbywały się w Piotrkowie, ze względu na jego centralne położenie w skali kraju, a w późniejszym okresie (po Unii Lubelskiej 1569) na przemian w Warszawie i Grodnie. Dopiero pierwsza wolna elekcja 1573 skłoniła szlachtę do zagwarantowania w akcie prawnym (były nim artykuły henrykowskie) regularnej częstotliwości obrad parlamentu. Sejm miał być zwoływany minimum raz na 2 lata i trwać maksymalnie 6 tygodni, zapisano też możliwość zwoływania w razie potrzeby, wynikającej np. z sytuacji międzynarodowej, sejmu nadzwyczajnego (zwanego ekstraordynaryjnym), który nie mógł obradować dłużej niż 14 dni. W dwustuletniej historii polskiego parlamentaryzmu sejm zwoływano aż 240 razy - częstotliwość bez precedensu w Europie, nawet jeśli uwzględnić, że część z nich zerwano, a część rozeszła się bez uchwał. Łączny czas obrad izb to około 44 lat.

B. OLIGARCHIA MAGNACKA (1600 -1763)

Szlachetna idea demokratycznej równości "panów braci" z czasem uległa jednak wypaczeniu. Obrady zdominowali najzamożniejsi posiadacze ziemscy

(magnaci), kupując głosy szlachty nieposesjonatów (tak zwanej "gołoty") za gotówkę lub obietnicę protekcji. W ten sposób wprowadzali w życie prawa korzystne dla swojej kasty, a blokowali wszelkie próby reform ustrojowych, w tym wzmocnienia słabnącej pozycji króla. Gdy strategia kupna głosów nie sprawdzała się, najzwyczajniej w świecie zrywali sejm, zgłaszając przez podstawionych posłów liberum veto. Ułatwiało to mocarstwom ościennym ingerencje w polską politykę (wystarczyło skaptować odpowiednio liczne stronnictwo magnackie) , nawet czy może zwłaszcza w tak istotnych kwestiach jak obiór kolejnych władców. Możnowładcy nie dostrzegali jednak zewnętrznego zagrożenia dla suwerenności państwa - widzieli za to zagrożenie dla ogółu swych przywilejów, zwanych "złotą wolnością" we wszelkich próbach reform podejmowanych przez króla.

C. REFORMA OLIGARCHII MAGNACKIEJ W KIERUNKU MONARCHII KONSTYTUCYJNEJ

Mimo to Stanisław August Poniatowski prób tych nie zarzucił - wręcz przeciwnie. Odebrał prawo głosu gołocie, zwiększył uprawnienia przedstawicieli miast (do tej pory głos, wyłącznie w sprawach miejskich, mieli tylko przedstawiciele Krakowa i Wilna) , zakazał stosowania instrukcji poselskich, mozolnie odzyskując wpływ na krajową politykę, co sprawiło, że został oskarżony o plany absolutum dominum, czyli uzyskania władzy absolutnej. Szczyt jego działalności reformatorskiej przypada już na lata po pierwszym rozbiorze (1772), kiedy to zwołał Sejm, zwany później Wielkim (1788-1792), by ratować resztki polskiej suwerenności. Dorobek Sejmu, zawarty w pierwszym europejskim akcie rangi konstytucyjnej - niezwykle postępowej na wszelkich płaszczyznach Konstytucji 3 Maja, nie znalazł jednak uznania w oczach polskich patriotów, którzy zawiązali przeciwko niemu konfederację w Targowicy pod patronatem carycy Katarzyny II. Celem jej była obrona wolności, skończyła się jeszcze większym zniewoleniem.

D. POWRÓT DO OLIGARCHII MAGNACKIEJ (1793 -1795)

Dwa ostatnie lata polskiej suwerenności upłynęły pod znakiem restauracji "zagrabionej" przez reformatorów "złotej wolności". Podstawową jej gwarancję stanowiły Prawa Kardynalne, uchwalone na sejmie rozbiorowym w Grodnie (1793), które niweczyły wszystkie reformy - przywracały zasadę jednomyślności, instrukcje poselskie i liberum veto. Zaborcy mogli być pewni, że bezwładna machina ustrojowa więcej nie zwróci się przeciw nim, dopóki całkowicie jej nie unicestwią, co też niebawem nastąpiło (trzeci rozbiór Polski - 1795).

II JAK SEJMOWANO ? - przebieg przykładowego posiedzenia.

Sejm należało najpierw zwołać. W tym celu król wysyłał listy do dygnitarzy państwowych w całym kraju, uzasadniając w nich swoją decyzję , zasięgając ich opinii co do jej słuszności oraz proponując czas i miejsce obrad

(zazwyczaj propozycje te akceptowano). Następnie starostowie z polecenia królewskiego zawiadamiali ogół szlachty o podjętej decyzji i tematyce przyszłych obrad. Kolejnym etapem było zwołanie sejmików przedsejmowych, w trakcie których szlachta poszczególnych ziem wybierała swoją reprezentację poselską. Wybrani posłowie uczestniczyli w sejmikach generalnych (tzw. generałach) - zgromadzeniach posłów z danego województwa, na których ustalano strategię głosowania, zgodną zarówno z instrukcjami wszystkich posłów, jak i z interesami regionu.

Król, senatorowie i posłowie stopniowo przybywali na miejsce obrad. Po skompletowaniu składu izb, Sejm inaugurowano uroczystą Mszą Świętą. Drugiego dnia miało miejsce ceremonialne powitanie króla przez posłów

(poprzez ucałowanie królewskiej dłoni). Nazajutrz kanclerz lub podkanclerzy prezentował porządek obrad. Czwartego dnia przychodził czas na wypowiedzi senatorów, którzy musieli tak przedstawić swoje i królewskie projekty, by zyskać poparcie całej izby poselskiej, jako że w głosowaniu obowiązywała zasada jednomyślności (łac.unanimitas) - stąd późniejsza destrukcyjna moc liberum veto. Piątego dnia głos zabierał król, prezentując swoje opinie, po czym następowała szczegółowa debata nad poszczególnymi punktami porządku obrad. Po jej zakończeniu posłowie ustalali swoje wspólne stanowisko, które następnie prezentował królowi wybrany przez izbę przewodniczący - marszałek. Kolejne dni schodziły na mozolnym osiąganiu kompromisu. Wcale często nie udawało się go osiągnąć i sejm, choć formalnie niezerwany (pierwsze liberum veto zgłosił w 1652 poseł upicki, klient Janusza Radziwiłła - Siciński), rozchodził się bez uchwał. Jeśli jednak glosowanie przebiegło pomyślnie, na zakończenie obrad odprawiano uroczystą mszę dziękczynną - Te Deum.

III KOMPETENCJE STANÓW SEJMUJĄCYCH.

W żadnym okresie nie istniała równowaga kompetencyjna pomiędzy stanami sejmującymi. Zmieniał się jednak stan zajmujący pozycję wiodącą. Początkowo był to bezapelacyjnie król, a wraz z nim , poniekąd siłą rzeczy, Rada Królewska, złożona z arcybiskupów, biskupów, wojewodów i kasztelanów. Z czasem z tego organu wykształcił się senat. Królowie dobrowolnie się osłabiali, nadając szlachcie coraz więcej przywilejów. O ile do końca panowania dynastii Jagiellońskiej istniała jeszcze równowaga pomiędzy uprawnieniami króla, a przywilejami szlachty, których wszak łaska królewska była wyłącznym źródłem, o tyle królowie elekcyjni musieli każdorazowo zagwarantować przestrzeganie wcześniej nadanych przywilejów stanu szlacheckiego, a by w ogóle zostać wybranymi, składali dodatkowe obietnice. Stąd rosnące znaczenie izby poselskiej, która w końcu zawłaszczyła wszelkie kompetencje, królowi łaskawie pozostawiając funkcje reprezentacyjne.

Skład Sejmu przedstawiał się następująco:

A. IZBA POSELSKA

W skład pierwszego stanu sejmującego wchodzili posłowie wybrani na poszczególnych sejmikach ziemskich przez swoich "panów braci" - w zależności od wielkości danej jednostki administracyjnej, jej przedstawicielstwo liczyło od dwóch do czterech "kresek" (jak potocznie określano głosy). Łączna liczba posłów to symboliczne 100, przynajmniej do 1569 tj. roku przekształcenia personalnej dotąd unii polsko - litewskiej w realną, na mocy ustaleń zapadłych w trakcie obrad sejmu w Lublinie. Odtąd we wspólnym parlamencie uczestniczyli też przedstawiciele litewskich prowincji. Liczebność izby zwiększyła się zatem niemal dwukrotnie - teraz zasiadało w niej 170 posłów. 122 reprezentowało interesy Korony, a 48 - Litwy.

B. SENAT

Ta izba wyewoluowała z dawnej Rady Królewskiej. Siłą rzeczy w jej skład wchodzili więc niejako ex officio (łac. z urzędu) najwyżsi dostojnicy państwowi. Hierarchowie Kościoła - arcybiskupi i biskupi, początkowo tylko z obrządku rzymskokatolickiego, w późniejszym okresie do składu dołączyli arcybiskup obrządku prawosławnego i unickiego (greckokatolickiego), a także urzędnicy reprezentujący króla w terenie tj. wojewodowie i kasztelanowie. Poza tym oczywiście kanclerz, odpowiedzialny za koordynację całokształtu krajowej polityki zagranicznej oraz urzędnicy dworscy - marszałek, do którego należała techniczna organizacja obrad oraz podskarbi - stojący na straży państwowych finansów. Po Unii z 1569 w skład senatu weszli także sprawujący trzy ostatnie urzędy na Litwie. Wtedy też ustaliła się ostateczna liczba senatorów - było ich łącznie 140 z obszaru całej Rzeczpospolitej Obojga Narodów. Wzrósł też odtąd prestiż tej funkcji, która stała się dożywotnia. Do grona senatorów nieprzypadkowo nie dopuszczono hetmanów. Był to przemyślany zabieg - mieli oni zbyt duży wpływ na podległe im wojsko, mogli zakłócać przebieg obrad. Teoretycznie powinni więc być apolityczni.

C. KRÓL

Pozycja władcy, w początkowym okresie polskiego parlamentaryzmu bardzo silna, z upływem czasu słabła, by w końcu obejmować jedynie kompetencje formalno - symboliczne. Z praktycznych uchowało się jedynie przysługujące królowi prawo zgłaszania własnych projektów ustaw. Poza tym był aktywny na niwie dyplomatycznej - przyjmował obce poselstwa i kompletował polskie, zatwierdzał nominacje ambasadorskie. Formalnie był najwyższym wodzem podczas wojny (w praktyce wszystkie decyzje hetmani podejmowali na własną rękę). Siłą tradycji król zachował także uprawnienia związane z wymiarem sprawiedliwości - stanowisko najwyższego sędziego i unikalne prawo do udzielenia skazańcom łaski mocą swego majestatu. Ponadto wyłącznie królewska mennica biła monetę akceptowaną w oficjalnym krajowym obrocie.

D. KOMPETENCJE SEJMU:

Sejm, drogą wymuszanych na kolejnych władcach elekcyjnych i gwarantowanych w paktach konwentach przywilejów, zawłaszczał z upływem czasu coraz więcej kompetencji, aż wreszcie formalny trójpodział władzy utracił praktyczne znaczenie, gdyż środek ciężkości znalazł się ewidentnie w izbie poselskiej. Zgodnie z obietnica z konstytucji nihil novi z 1505, bez zgody posłów nie mogło zacząć obowiązywać żadne nowe prawo. Oni zatem decydowali o strukturze systemu prawnego. Ten sam akt dał im moc decyzyjną w tak ważkich sprawach jak rozpoczynanie wojen bądź ich kończenie poprzez podpisanie traktatów pokojowych (oni ustalali ich ostateczną treść). Posłowie przesądzali także o systemie sojuszy, w jakie wchodziła (i z jakich występowała) Rzeczpospolita Obojga Narodów. To Izba Poselska udzielała posłuchania najbardziej prestiżowym poselstwo z zagranicy (tak zwanym "wielkim poselstwom"). Bez uzyskania poparcia w szlacheckim głosowaniu król nie mógł nakładać nowych podatków ani modyfikować wymiaru, w jakim pobierane były już istniejące, bez względu na zaistniałe okoliczności. Jeśli sejm nie wyraził zgody na rozesłanie po kraju wici, które były symbolem oznaczającym zwołanie pospolitego ruszenia - jedynej krajowej siły zbrojnej, jako że armii najemnej nie było - choćby nieprzyjaciel znalazł się w granicach, król był bezradny. Również tak tradycyjna królewska prerogatywa, jaką bez wątpienia stanowiło nadawanie, w uznaniu zasług, tytułu szlacheckiego, czyli nobilitacja, niepostrzeżenie przeszła w ręce tych, którzy sami ten tytuł od króla otrzymali. Teraz oni decydowali, kto i dlaczego jest godny dołączyć do ich grona. Była to sytuacja patologiczna i korupcjogenna, szlachectwo "staniało" i straciło dawny prestiż. Także akceptacja cudzoziemskich tytułów szlacheckich, czyli uzyskanie indygenatu, wymagało wkupienia się w łaski Izby Poselskiej. Taki ogrom władzy zepsuł i wypaczył szlachetny w założeniu mechanizm demokracji szlacheckiej.

E. RODZAJE SEJMÓW:

Najważniejszym i najpotężniejszym był rzecz jasna sejm walny (zwany czasami wielkim). Sejmy walne dzieliły się na ordynaryjne (które, co gwarantował zapis zawarty w artykułach henrykowskich, władca zobowiązany był zwoływać nie rzadziej niż raz na dwa lata) oraz ekstraordynaryjne, zwoływane, jak sama nazwa wskazuje, w razie nadzwyczajnej potrzeby . Obrady sejmu walnego ordynaryjnego teoretycznie nie mogły trwać dłużej niż sześć tygodni, w praktyce jednak wielokrotnie je przedłużano za pomocą rozmaitych kruczków proceduralnych. Najlepszym tego przykładem były obrady Sejmu Wielkiego (1788), które z niewielkimi przerwami trwały cztery lata (do 1792). Sejm ekstraordynaryjny musiał zamknąć obrady po dwóch tygodniach. Procedura elekcyjna obejmowała, ze względu na swoją doniosłość ustrojową, aż trzy rodzaje specjalnych sejmów. W trakcie sejmu konwokacyjnego planowano przebieg wyboru i kwestie organizacyjne, wtedy też poszczególne stronnictwa mogły zgłaszać swoich kandydatów na pretendentów do tronu i zamykano ich oficjalną listę. Na sejmie elekcyjnym głosowano i wybierano króla-elekta. Ostatnim etapem, wieńczącym cały proces, był, rzecz jasna, sejm koronacyjny.

Specyficznym rodzajem sejmu był sejm rokoszowy - mogła w nim uczestniczyć cała szlachta. Zwoływano go najczęściej w obozach pospolitego ruszenia (w tej odmianie nosił miano sejmu konnego), acz nie tylko. Król posługiwał się rokoszem, gdy wiedział, że dana sprawa ma w masach szlacheckich poparcie, jakiego nie mógłby uzyskać w "tradycyjnej" i izbie poselskiej.

F. SEJMIKI ZIEMSKIE

Była to osobna kategoria, pierwociny dzisiejszych samorządów lokalnych. Do poszczególnych spraw istotnych dla każdej regionalnej społeczności przyporządkowano rozmaite odmiany sejmików. Do najważniejszych bez wątpienia należały:

a. przedsejmowy - na którym cała szlachta danej ziemi wybierała posłów, mających reprezentować jej interesy na sejmie walnym oraz ustalała w drodze głosowania treść wiążących instrukcji poselskich,

b. powiązany ściśle z powyższym sejmik relacyjny, który po zakończeniu obrad sejmu walnego zwoływano w celu zweryfikowania, w jakim stopniu posłowie wywiązali się ze sformułowanych w powierzonych im instrukcjach zadań

c. elekcyjny - wybierał sędziego ziemskiego (później także podsędków i woźnych sądowych)

d. kapturowy - zwoływany tylko na okres interregnum (bezkrólewia), sprawował najwyższą władzę sądowniczą, karał też zakłócenia przebiegu elekcji

e. deputacki - w Koronie zwoływany od 1578 roku, na Litwie od 1581; wybierał deputatów do utworzonych na polecenie króla Stefana Batorego Trybunałów - Koronnego i Litewskiego