W Polsce ukształtowany został tzw. dualistyczny model ustroju administracji publicznej w terenie. Zasady takiego ustroju uregulowane zostały prawnie na podstawie reformy, która wprowadzona była ustawa z

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz ustawą z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej w Rzeczpospolitej Polskiej.

Wtedy tez nastąpiło wyodrębnienie dwóch podstawowych pionów terenowej administracji:

  1. pion rządowy, który opierał się na zasadzie centralizmu oraz tzw. zawodowym urzędniczym aparacie
  2. pion samorządowy, który opierał się na zasadzie decentralizmu.

Jednostką, która stała się podstawą podziału terytorialnego - stopnia podstawowego, a zarazem była podstawową jednostką samorządu terytorialnego była gmina.

Jeśli chodzi zaś o województwo, to nie zdołało ono uzyskać statusu samorządowego, było po prostu jednostką w zasadniczym podziale terytorialnym kraju, które miało wykonywać zadania administracji rządowej.

Tak jak stanowi definicja decentralistycznych rządów - samorząd terytorialny - jest podstawową i najpełniejsza formą decentralizacji całej administracji, który ma na celu wykonywanie przede wszystkim publicznych zadań i to w samodzielny sposób. Dlatego, tak istotne znaczenie ma wydzielenie z ogólnej administracji niezależnej od rządu - sfery lokalnej i regionalnej, którą należy podporządkować terytorialnemu samorządowi oraz nadać jej kompetencyjny prymat.

To co należy podkreślić, to fakt, iż nie ma żadnego hierarchicznego podporządkowania organów przy podziale zadań i kompetencji miedzy centralnym szczeblem a szczeblami niższymi. Nie ma również takiego podporządkowania jeśli chodzi o zakres osobowy czy rzeczowy. Tym samym organy niższych szczebli mają zagwarantowaną prawnie możliwość korzystania z przysługującej im niezależności i samodzielności. Podlegają one tylko i wyłącznie nadzorowi, który sprawowany jest według kryterium legalności ich funkcjonowania. Jednakże jeden z postulatów decentralizacji władzy nakazuje wyposażenie w miarę szerokie kompetencje oraz uprawnienia regionalne i lokalne rządowe agendy. Oczywiście ma to miejsce w zakresie ograniczonej sfery, która podlega rządowej administracji.

Jeśli chodzi o konstytucyjne uregulowania odnośnie samorządu terytorialnego to zamieszczone zostały w I rozdziale Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Artykuł 16 Konstytucji podaje definicję wspólnoty samorządowej. Ustrojodawca podaje, iż stanowi ja "ogół mieszkańców" danej jednostki podziału terytorialnego państwa. Należy więc wnioskować, że wspólnotę taką tworzą nie tylko obywatele polscy mieszkający na jej terenie, ale także cudzoziemcy oraz bezpaństwowcy.

Powstanie wspólnoty samorządowej następuje z mocy samego prawa. Przynależność do jej struktur nie oznacza posiadanie praw wyborczych. Dopiero "Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich" nadana ustawą z 16 lipca 1998 roku nadaje prawo dokonywania wyboru i to tylko obywatelom polskim, którzy najpóźniej w dniu odbywających się wyborów ukończyli 18 rok życia oraz stale zamieszkują na terenie funkcjonowania danej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, osoby takie nie mogą być pozbawione praw publicznych - orzeczonym prawomocnym postanowieniem sądu, a także praw wyborczych orzeczonych przez Trybunał Stanu. Nie mogą być także ubezwłasnowolnieni przez prawomocne orzeczenie sądu.

Zgodnie z zapisem w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej do kompetencji samorządu terytorialnego należą te publiczne zadania, które nie zostały zastrzeżone przez ustawę zasadnicza lub inne ustawy dla pozostałych organów publicznych władz.

Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Obdarzona jest ona tzw. domniemaniem kompetencji względem tworzonego obok powiatu oraz województwa. Ponadto, do kompetencji gminy należą wszystkie kompetencje samorządu terytorialnego, które nie zostały zastrzeżone dla pozostałych jednostek samorządu terytorialnego.

Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego w Polsce wyposażone zostały w nadaną przez konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej - osobowość prawną. Oznacza to, iż taka jednostka jest odrębnym podmiotem prawa i to na płaszczyźnie prawa cywilnego - na przykład jeśli chodzi o kwestię własności oraz różnych majątkowych praw, jak również na gruncie prawa publicznego.

Samodzielność poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego w Polsce podlega sądowej ochronie. Zasada ta jest realizowana zależnie od stopnia naruszenia granic tej samodzielności. Realizują ją zarówno sądy powszechne, ale także sądy administracyjne.

Jeśli chodzi o zadania publiczne jakie gmina wykonuje, to można podzielić je na zadania zlecone oraz zadania własne. Do zadań własnych zalicza się te zadania jakie dana jednostka samorządowa wykonuje jako publiczne zadania, ale które służą zaspokajaniu interesów oraz potrzeb danej samorządowej wspólnoty.

Ważne jest to, aby wszelkie kompetencje, które zlecane są samorządowi terytorialnemu były dzielone pomiędzy funkcjonujące trzy szczeble samorządu, a więc gminę, powiat oraz województwo. Przy czym bardzo istotną kwestią jest tutaj zachowanie zasady pomocniczości. Zasadę pomocniczości definiuje się w następujący sposób, iż jest to przekazanie kompetencji oraz zadań tej regionalnej lub lokalnej społeczności, która ma największe szanse i możliwości sprostania danemu problemowi. Jednym słowem jest wstanie najlepiej sprostać danemu zadaniu.

Poszczególne jednostki samorządowe sprawują i wykonują swoje zadania za pomocą stanowiących organów. Takie organy wybierane są w wyborach powszechnych, równych oraz bezpośrednich, a także wybór ich dokonuje się w głosowaniu tajnym.

Nadzór nad poszczególnymi organami samorządu terytorialnego jest sprawowany tylko i wyłącznie pod względem legalności. Podstawowymi organami nadzorującymi jednostki samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów - czyli premier oraz wojewodowie, natomiast w kwestiach finansowych kompetencje nadzorcze posiadają regionalne izby obrachunkowe. Ponadto, Konstytucja gwarantuje poszczególnym jednostkom samorządowym - ale nie ich organom - prawo do zrzeszania się.

Głównymi prawnymi aktami, które dotyczą ustroju jednostek samorządu terytorialnego i regulują zadania oraz ich kompetencje są:

- ustawa o samorządzie terytorialnym

- ustawa o samorządzie powiatowym

- ustawa o samorządzie województwa.

Należy podkreślić, iż wszelkie rozwiązania, jakie przyjęte zostały w uregulowaniach ustawowych nie powodują naruszenia statusu samej gminy - jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego.

Nowy samorządowy ustrój nie ma charakteru hierarchicznego. Cechą i wyznacznikiem jest to, że samorządowe struktury mają się nawzajem uzupełniać nie zaś nakładać. Faktem jest to, iż nigdy samorząd powiatowy czy samorząd gminny nie będzie miał nadzorujących funkcji nad samorządem gminnym. Do kompetencji gmin, bowiem przydzielone jest to wszystko, co nie zostało zastrzeżone dla pozostałych organów samorządu terytorialnego.

GMINA

Jeśli chodzi o definicje gminy, to zgodnie z ustawą gmina stanowi prawnie zorganizowany, terytorialny związek zamieszkały przez ludzi. Związek ten w ustawie określony został jako samorządowa wspólnota.

Do cech podstawowych i charakterystycznych gminy zalicza się:

  1. posiada odrębną od państwa prawną osobowość - jest oddzielnym podmiotem prawnym.
  2. uchwala rady gminy ustala sposób oraz zasady prowadzenie wszelkich konsultacji z mieszkańcami danej gminy.
  3. jest to jednostka samorządu terytorialnego, do kompetencji której należy wykonywanie zadań publicznych we własnym imieniu jak również na własną odpowiedzialność. Zasady wykonywania tych zadań określone zostały w ustawie. Ponadto, gmina korzysta z samodzielności, która chroniona jest na drodze sadowej.
  4. z samodzielności gminy wynika również fakt, iż państw - jako jednostka centralna nie może - oprócz oczywiście sytuacji, które określone zostały w ustawie - wkraczać z zakres i sferę działalności gminy.
  5. podstawowym zadaniem jakie należy do gminy, to przede wszystkim dążenie do zaspokojenia zbiorowych potrzeb oraz interesów danej lokalnej społeczności.
  6. w wykonywaniu oraz zaspokajaniu tych potrzeb na swoim terenie gmina jest całkiem suwerenna - niezależna. Jedynym ograniczeniem w wykonywaniu tych zadań są przepisy ustaw.
  7. oprócz sfery użyteczności publicznej gmina ma prawo do tworzenia spółek prawa handlowego, a także może do nich przystępować, jeżeli na przykład pozbycie się jakiegoś składnika komunalnego mienia może stanowić niepieniężny skład gminy do spółki.
  8. jednostki samorządowe mają prawo do udzielania sobie wzajemnie pomocy - również pomocy finansowej - na przykład w wypadku występowania żywiołowych klęsk, zaistnieniu nadzwyczajnego zagrożenia dla środowiska, różnych katastrof lub losowych zdarzeń.
  9. najwyższym organem stanowiącym w gminie jest referendum gminne.
  10. każda sprawa, która jest istotna i bardzo ważna dla jednostki terytorialnej jaką jest gmina może być przedmiotem referendum, oczywiście pod warunkiem jeżeli jej załatwienie należy do kompetencji gminnych organów.
  11. wśród organów gminy wyróżnia się: radę gminy, zarząd gminy. Jeśli chodzi o radę gminy, to jest to organ stanowiący i kontrolny we wszystkich gminnych sprawach, oprócz tych, które zastrzeżone zostały do obligatoryjnego referendum.
  12. decyzje podejmowane przez radę gminy, a więc uchwały mogą być kierowane i mogą dotyczyć wszystkich podmiotów, które znajdują się w obszarze działania gminy lub tylko do gminnych organów.

POWIAT

Jeśli chodzi o definicje powiatu, to zgodnie z ustawą, jest to pewna lokalna wspólnota samorządowa znajdująca się na danym terytorium.

Do podstawowych oraz charakterystycznych cech powiatu zalicza się cechy:

  1. z mocy prawa wszyscy mieszkańcy powiatu tworzą tzw. lokalną samorządową wspólnotę.
  2. wszyscy mieszkańcy z tytułu, iż zamieszkują teren określonego powiatu dysponują takimi samymi prawami oraz obowiązkami.
  3. powiat obdarzony jest osobowością prawną - odmienną od osobowości państwowej oraz osobowości gminnej.
  4. Rada Ministrów posiada kompetencje do tworzenia, łączenia oraz znoszenia danego powiatu w drodze rozporządzenia.
  5. jednostka zasadniczego podziału terytorialnego jaką jest powiat, zgodnie z ustawą obejmuje swoim zasięgiem wszystkie obszary gmin graniczących ze sobą albo też cały obszar - miasta - na prawach powiatu.
  6. powiaty mogą powstawać tylko i wyłącznie na obszarach wiejskich gmin lub małych miast.
  7. ustawa dokładnie określa jakie zadania publiczne wykonuje powiat. Należy podkreślić, iż wykonuje je we własnym imieniu oraz na własną odpowiedzialność. Zasada to znaczy, iż powiat ma charakter odrębnego od państwa podmiotu prawnego.
  8. większość z zadań jakie powiat ma do wykonania należy do jego zadań własnych.
  9. ustawa określiła 22 dziedziny - w których zadania powiatu mają charakter publiczny, ponadgminny - czyli powiat wykonuje je w ramach i na zasadach określonych w ustawie.
  10. wśród tych dziedzin należy wymienić: edukacja publiczna, promocja i ochrona zdrowia, pomoc społeczna, polityka parorodzinna, wspieranie osób niepełnosprawnych, transport i drogi publiczne, kultura i ochrona dóbr kulturalnych, kultura fizyczna i turystyka, geodezja, kartografia, gospodarka nieruchomości, zagospodarowanie przestrzenne, nadzór budowlany, gospodarka wodna, ochrona środowiska i przyrody, rolnictwo, leśnictwo, rybactwo śródlądowe, porządek publiczny, bezpieczeństwo obywateli, ochrona przeciwpowodziowa, przeciwpożarowa, zapobieganie innym zagrożeniom i niebezpieczeństwom życia oraz zdrowia ludzi, a także środowiska, przeciwdziałanie bezrobociu, aktywizacja lokalnego rynku zatrudnienia oraz pracy, ochrona praw konsumenckich, utrzymywanie powiatowych urządzeń oraz obiektów mających użyteczność publiczną, a także obiektów: administracyjnych, obronność, promocja powiatu, współpraca z różnymi pozarządowymi organizacjami.
  11. rozstrzygnięcia podejmowane są przez mieszkańców powiatu za pomocą głosowania powszechnego - za pomocą wyborów i referendum powiatowego - albo tez za pośrednictwem samych organów danego powiatu.
  12. wśród podstawowych organów powiatu wymienia się: radę powiatu, oraz zarząd powiatu.
  13. cechą charakterystyczną rady powiatu jest to, iż jest ona organem kolegialnym. A więc w skład niej wchodzą: radni, którzy tworzą ten organ powiatu przy zachowaniu zasady równości każdego z nich.
  14. jeśli chodzi o wybory do rad powiatowych to są one: powszechne, bezpośrednie, równe oraz odbywają się one przy zachowaniu zasady tajności głosu.
  15. jeśli chodzi o liczbę radnych w danym powiecie, to jest ona uzależniona od liczby mieszkańców, nie może jednak przekroczyć 60 radnych.

SAMORZĄD WOJEWÓDZTWA

Mieszkańcy danego województwa tworzą regionalną, samorządową wspólnotę, co ma uregulowanie w prawie.

Do podstawowych oraz charakterystycznych cech województwa należą:

  1. województwo będąc elementem ustroju terytorialnego danego państwa jest zarówno jednostką samorządową, jak również największą jednostką zasadniczego podziału terytorialnego państw polskiego, której zadaniem jest wykonywanie publicznej administracji.
  2. głównym i podstawowym celem powstałego województwa to kreowanie regionalnego rozwoju, a także wykonywanie publicznych usług, które mają charakter oraz zasięg regionalny.
  3. aby województwo mogło sprawnie wykonywać swoje zadania, powołuje tzw. wojewódzkie, samorządowe jednostki organizacyjne, może ono również zawierać umowy z wieloma innymi podmiotami.
  4. do zadań samorządu województwa należy prowadzenie polityki: kreowania rynku pracy, utrzymywania oraz rozbudowywania społecznej infrastruktury, pozyskiwania finansowych środków oraz wiele innych zadań.
  5. ponadto do zadań samorządu województwa należy określanie strategii rozwoju danego województwa.
  6. województwo posiada osobowość prawną i działa za pomocą swoich organów.
  7. do organów samorządu województwa należy: sejmik województwa, a także zarząd województwa.

Można powiedzieć, iż funkcjonujący do 1998 roku podział terytorialny kraju charakteryzował się licznymi wadami. Przeprowadzone badania oraz analizy wyraźnie wskazywały, iż bardzo potrzebne było wprowadzenie licznych zmian w zakresie samej struktury poszczególnych organów, kompetencji, jak również sposobu funkcjonowania samorządu terytorialnego.

Istotnym punktem zaczepienia proponowanej reformy publicznej administracji państwa na pewno są zasady ustrojowe, które zawarte zostały w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku należy tu wymienić:

  1. zasadę unitarności państwowej
  2. zasadę decentralizacji publicznej władzy
  3. zasadę pomocniczości
  4. zasadę przysługiwania samorządowi terytorialnemu znacznej części publicznych zadań
  5. zasadę domniemania kompetencji samorządu, przy zachowaniu zasady domniemania kompetencji przysługujących gminie.

Przeprowadzenie odpowiednio dobrej reformy administracji publicznej jest niezwykle istotne, bowiem od jej powodzenia zależy sukces wszelkich gospodarczych oraz społecznych reform, jakie wprowadzane będą w Polsce. Bardzo istotnym celem reformy, i to należy szczególnie podkreślić jest konieczność przystosowania samorządowych struktur do wymogów i standardów Unii Europejskiej.