Podstawowe zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym

W przepisach prawnych dotyczących postępowania administracyjnego zawarty został katalog norm, które regulują jego funkcjonowanie, oraz które dotyczą zachowań podmiotów tego postępowania. W celu właściwego, sprawnego i jasnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego konieczne jest stosowanie się do tych zasad. Wyznaczają one bowiem pożądany model działania organu administracji oraz strony uczestniczącej w tym postępowaniu. Główne zasady wyrażone w Kodeksie postępowania administracyjnego muszą być stosowane równolegle z innymi zapisami KPA i nie mogą one stać ze sobą w sprzeczności. Zasady zawarte w KPA są niejako dyrektywami interpretacyjnymi w odniesieniu do reszty przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Główne zasady obowiązujące w polskim prawie administracyjnym to: zasada państwa prawa, zasada praworządności, zasada pogłębiania zaufania obywateli, zasada informowania stron, zasada uczestniczenia stron w postępowaniu, zasada szybkości przeprowadzonego postępowania, zasada uzasadniania podjętej decyzji, zasada nakłaniania stron do zawarcia ugody, zasada pisemności, zasada dwuinstancyjności postępowania oraz zasada ostateczności decyzji administracyjnych oraz zasada kontroli sądowej.

Nie wszystkie z powyższych zasad mają charakter obligatoryjny, co oznacza, iż przewidywane są od pewne wyjątki. Do takich zasad należy np. zasada pisemności - zgodnie z KPA pewne czynności mogą być przeprowadzone ustnie.

Kodeks postępowania administracyjnego jest wspierany na terenie państwa polskiego przez dwa dodatkowe dokumenty. Są to Europejski Kodeks Dobrej Administracji oraz Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Pierwszy z nich zawiera standardy dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego, stosowane także na płaszczyźnie polskiego postępowania administracyjnego. Także przepisy drugiego z dokumentów, Europejskiej Karty mają coraz szersze zastosowanie w prawie polskim. Zgodnie z jej artykułem 6, każda osoba ma prawo do publicznego oraz sprawiedliwego rozstrzygnięcia jej sprawy. Prawa powinna być rozpatrzona bez zbędnej zwłoki przez bezstronny i niezawisły sąd, którego podstawą działania jest ustawa i który działa w granicach przez nią określonych. Europejska Karta wyznacza także zasady mające zastosowanie w postępowaniu karnym. Należą do nich prawo do otrzymania informacji w języku osoby zatrzymanej o przyczynach zatrzymania oraz o kierowanym oskarżeniu, zasada przyznająca każdemu stosowany czas do przygotowania linii obrony, zasada dotycząca prawa do obrony, prowadzonej zarówno przez samego oskarżonego jak i przez obrońcę zawodowego, w tym bezpłatnego obrońcę gwarantowanego z urzędu, zasada uczestnictwa w postępowaniu świadków oraz prawo do żądania przeprowadzenia dowodu ze świadków, zasada przyznająca każdej osobie do pomocy udzielonej przez tłumacza w przypadku, gdy oskarżony nie posługuje się językiem obowiązującym w kraju, w którym został zatrzymany.

Podstawową zasadą obowiązującą w postępowaniu administracyjnym jest zasada państwa prawa. Oznacza ona, że wszystkie organy administracji działają na podstawie prawa oraz w zakresie przepisami prawa określonym. Państwa posiada uprawnienia do stanowienia prawa i w ten sposób kreuje ustrój państwowy oraz system prawny. Stanowione przepisy normują i kształtują system społeczno-gospodarczy i regulują stosunki pomiędzy państwem a obywatelem. W doktrynie prawa nie ma jednoznacznej definicji państwa prawa. Może ono być rozumiane dwojako: z jednej strony jako cały ustrój a z drugiej jako tylko pewien jego element. Definicja "państwa [Rawa" zawiera w sobie pewne elementy, zasady, dzięki którym możemy stwierdzić, iż dany ustrój jest państwem prawa. Są to takie zasady jak trójpodział władzy, suwerenność narodu, konstytucjonalizm, pluralizm polityczny czy też prawa i wolności obywatelskie. Prawo na funkcję nadrzędną w państwie. Państwo prawa ma być więc gwarantem ładu prawnego i porządku oraz ma zapewnić społeczeństwu zwiększenie poczucia bezpieczeństwa.

Zasada państwa prawa związana jest z zasadą praworządności. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż do zadań organów administracji należy ochrona i przestrzeganie zasady praworządności, co wiąże się z dokładnym ustalaniem stanu faktycznego danej sprawy oraz brania pod uwagę interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Zasada praworządności została także zawarta w Konstytucji, która stanowi, iż państwo sprawuje władzę na podstawi oraz w granicach obowiązującego prawa. Tym samym, w trakcie wydawania decyzji i postanowień przez organy administracji są one obowiązane do działania jedynie w zakresie przepisów prawa, czyli powszechnie obowiązujących aktów normatywnych takich jak ustawa, rozporządzanie itd.. a także na podstawie aktów prawa miejscowego. Ochrona i stanie na straży prawa przez organy administracyjne oznacza także jego stosowanie w trakcie wydawania decyzji - naruszenie prawa w trakcie postępowania skutkować bowiem może unieważnieniem wydanego rozstrzygnięcia.

Kolejna ważną zasadą jest zasada pogłębiania zaufania obywateli, która nakłada na organy administracji obowiązek takiego załatwienia spraw, aby nie zostało nadwerężone zaufanie obywateli do organów podejmujących w ich sprawie decyzje. Zobowiązane zostały one także do pogłębiania świadomości oraz kultury prawnej obywateli. Pogłębianie zaufania obywateli jest niezaprzeczalnie związana z zasadami państwa prawa oraz praworządności. Przepisy prawa nakładają na organy obowiązek takiego działania, aby oprócz przestrzegania prawa przestrzegały one także norm etycznych. Powyższą zasadę można też interpretować Ew ten sposób, iż wszystkie kwestie sporne powinny być interpretowane na korzyść obywatela. Uczciwe, szybkie, bezstronne i profesjonalne zachowanie się organów administracji powinno być standardem powszechnie obowiązującym a zaufanie obywatela do organów administracji nie powinno być podważane przez niezgodne z tymi standardami zachowania. Powyższe unormowania znajdują potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W treści kodeksu postępowania administracyjnego została zapisana także zasada informowania stron. Oznacza ona, iż organ ma obowiązek powiadamiania strony o stanie jej sprawy, o wszczęciu postępowania oraz o wszystkich działaniach jakie mogą mieć znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia. Zgodnie z artykułem 9, na organy został nałożony obowiązek ochrony interesu strony, który znajduje odzwierciedlenie między innymi w konieczności informowania stron w ten sposób, by nie poniosły one żadnej strony ze względu na swoją nieznajomość prawa. Powinny one dawać wskazówki oraz niezbędne wyjaśnienia dotyczące wszelkich spraw w toczącym się postępowaniu. Zasada ta nakłada na organy równocześnie kilka obowiązków oraz funkcji. Działa on równocześnie jako stroną, sędzią oraz obrońcą.

Kolejna zasada została umiejscowiona w artykule 10 KPA. Zasada czynnego uczestnictwa stron w postępowaniu stanowi, iż każdy ma prawo uczestniczyć czynnie w każdym stadium toczącego się postępowania. Każda strona ma prawo do wypowiadania swojego stanowiska, może żądać przeprowadzenia dodatkowych dowodów a organ ma obowiązek zagwarantowanie stronie realizowania tego prawa. W myśl tej zasady, organ administracji zawiadamia stronę o wszczęciu postępowania oraz o podjęciu każdej istotnej czynności mającej wpływ na rozstrzygnięcie co najmniej 7 dni przed podjęciem tej czynności. Strona na każdym etapie może wyrazić swoją opinię na temat zebranych dowodów oraz materiałów. Dzięki temu stronie zapewnia się ochronę jej interesów. W przypadku działania strony za pośrednictwem pełnomocnika, organ administracji zawiadamia o wszelkich czynnościach pełnomocnika. Brak poinformowania strony o wszczęciu postępowania lub o podjęciu innych znaczących czynności może skutkować w myśl artykuły 145 wznowieniem postępowania.

Następną zasadą o kluczowej roli w postępowaniu administracyjnym jest zasada wyjaśniania przesłanek załatwienia sprawy. Nakłada ona na organy administracji obowiązek uzasadnienia stronom, na podstawie jakich przesłanek zostało wydane rozstrzygnięcie. Strona powinna zostać poinformowana, że decyzja została podjęta zgodnie z przepisami prawa oraz powinny one zostać jej podane. Jasne uzasadnienie podjętej decyzji powinno skutkować bezproblemowym wykonaniem zapisów decyzji przez stronę, bez zastosowania środków przymusu.

Strona powinna mieć świadomość, że podjęta decyzja jest jedyną możliwością rozstrzygnięcia danej sprawy.

Od powyższej zasady nie można odstąpić, ponieważ może to skutkować odpowiedzialnością organu za jej naruszenie. Jednocześnie, nie można wymagać od organy aby przekonywał stronę, iż decyzja jest słuszna.

Każde postępowanie administracyjne powinno się toczyć przy zastosowaniu zasady szybkości postępowania. Zasada ta nakłada na organy obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, a stan faktyczny powinien być ustalany wnikliwie oraz przy zastosowaniu najprostszych środków. Te sprawy, które nie wymagają od organy zbierania dowodów i materiałów winny być załatwiane niezwłocznie. Kodeks postępowania administracyjnego określa terminy, w jakich dana sprawa powinna być załatwiona: wszelkie sprawy powinny załatwione w terminie jednego miesiąca a sprawy będące bardziej skomplikowane w ciągu dwóch miesięcy. W przypadku niemożności załatwienia sprawy w tym terminie organ zawiadamia stronę o przyczynie zwłoki oraz wyznacza nowy termin. Terminami są także obwarowane doręczenia wezwania i przeprowadzenie dowodów. Mimo prawnego uregulowania kwestii terminów, organy administracji a zwłaszcza sądy administracyjne nie zawsze stosują się do tych przepisów.

Oprócz Kodeksu postępowania administracyjnego zasada ta znajduje się także w Kodeksie Dobrej Administracji. Zgodnie z artykułem 17 "Urzędnik zapewni, że w sprawie każdego wniosku lub każdego zażalenia skierowanego do Instytucji zostanie podjęta decyzja w stosownym terminie, niezwłocznie, i w żadnym razie nie później niż w dwa miesiące od daty wpływu tego wniosku lub zażalenia".

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują zawarcie ugody pomiędzy stronami sporu. Zasada nakłaniania do ugody nakłada na organ administracyjny przedłożenie stronom postępowania administracyjnego propozycji o zawarciu ugody. Zasada ta łączy się z zasadą do informowania stron oraz z zasadą szybkiego załatwienia sprawy, bowiem ułatwia ona postępowania i prowadzi do jego szybkiego zakończenia. Ugoda w znaczny sposób upraszcza postępowanie administracyjne, i może zostać zawarta przy zachowaniu dwóch warunków: strony same muszą podjąć decyzję o zawarciu ugody oraz zawarcie ugody musi nastąpić zgodnie z obowiązującym prawem

Kolejna zasadą zapisaną w treści Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada pisemności postępowania. W myśl tej zasady wszelkie czynności w trakcie postępowania powinny być dokonywane w formie pisemnej. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy wymaga formy ustnej interes strony i nie stoi to w sprzeczności z przepisami prawa. W przypadku dokonania czynności w formie ustnej, informacje dotyczące takiego załatwienia sprawy powinny znaleźć się w aktach (w formie protokołu lub adnotacji podpisanej przez stronę).n W przypadku adnotacji złożenie podpisu będzie równoznaczne z zakończeniem sprawy.

Jedną a podstawową zasad jest także zasada dwuinstancyjności, która oznacza możliwość odwołania się od rozstrzygnięcia danej sprawy do kolejnego organu. Następuje to jednak tylko wtedy, gdy wydanej decyzji nie został nadany rygor ostateczności. Zasada dwuinstancyjności pozwala stronie niezadowolonej z wydanej decyzji na odwoływanie się od niej. Gwarantuje także możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, gdy decyzja została wydana niezgodnie z zasadami określonymi w KPA. Od powyższej zasady Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje jednak wyjątek. Zgodnie z artykułem 127 § 3, decyzja, którą wydał minister lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest ostateczna i nie można złożyć od niej odwołania. W takiej sytuacji niezadowolona strona może jedynie zwrócić się o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Kolejna zasadą postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i sądowej kontroli. Decyzje ostateczne to takie decyzje, od których strona nie może się już odwołać. Tylko na podstawie ustawy oraz tylko w przypadkach w niej przewidzianych może nastąpić zmiana, uchylenie, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania. Zaskarżenie takich ostatecznych decyzji wnosi się do sądów administracyjnych. Powodem zaskarżenia może być niegodność ostatecznej decyzji z prawem. Główną funkcją tej zasady jest ochrona praw przynależnych jednostce oraz stanie na straży porządku prawnego. Zagwarantowanie ostateczności decyzji pogłębia zaufanie obywateli do organów administracji oraz daje poczucie stabilności prawa. Odwołanie nie przysługuje od następujących decyzji:

- decyzje wydane w II instancji,

- decyzje kasacyjne,

- decyzje wydane przez organ I instancji, w przypadku przekroczenia terminu, w jakim można było wnieść odwołanie,

- decyzje wydane przez ministra oraz samorządowe kolegia wykonawcze,

- decyzje, w których występują wady powodujące ich nieważność z mocy prawa.

W przypadku decyzji ostatecznych stosuje się tzw. domniemanie legalności tzn. każda decyzja ma moc obowiązującą do momentu stwierdzenia jej nieważności. Nieważność można stwierdzić, gdy decyzja obarczona jest pewną wadą. W Kodeksie postępowania administracyjnego wyróżniono siedem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (artykuł 156). Są to:

- wydanie decyzji z naruszeniem prawa,

- wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa,

- wydanie decyzji w sprawie, która już została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną,

- podmiotem decyzji jest osoba nie będąca stroną w sprawie,

- decyzja była już niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ma trwały charakter,

- wykonanie decyzji pociągałoby za sobą dokonanie czynu zabronionego,

- wydana decyzja jest wadliwa, co pociąga za sobą jej nieważność z mocy prawa.

Naniesienie na obowiązującą decyzję poprawek przez organ, który ją wydał nie jest dopuszczalne.

Wszystkie zasady zawarte w treści Kodeksu Postępowania Administracyjnego są od siebie poniekąd uzależnione i tworzą spójną całość. Ich łączne stosowanie zapewnia wydanie bezstronnej zgodnej z prawem decyzji. Jednocześni ich elastyczność pozwala na jak najlepsze ich zastosowanie do danego stanu faktycznego oraz przyczynia się do podwyższenia jakości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji.