Nauka:

- to działalność ludzi mająca na celu poznanie rzeczywistości wyrastająca z potrzeby jej opanowania, przekształcenia, obejmująca proces badania i jego wyniki oraz nauczanie o tych wynikach.

- to ogół zgromadzonej uporządkowanej i należycie uzasadnionej wiedzy.

- jest rozwijana i doskonalona poprzez ciągłe badania, których wyniki ujmuje się w system pojęć a zachodzące procesy sprzyjają wypracowaniu sądów o rzeczywistości, sądów dowiedzionych, sprawdzonych, prawdziwych.

Administracja - system ten występuje w całej historii ludzkiej cywilizacji (odkąd ludzie zaczęli żyć w grupach) Podstawowym impulsem do stworzenia tego systemy było: ściąganie podatków, budownictwo, obrona, usługi i rolnictwo. Wyrażenia administracyjne wywodzą się z języka łac. Administrować, administrator, administracyjny

Nauka administracji cechuje się tym, iż dotyczy pewnych procesów występujących w administracji, ale także podejmuje problematykę jej struktury i sposób działania. Bada nie tylko stan faktyczny opiniując o nieprawidłowościach, ale także stawia hipotezy i bada ogół zjawisk zachodzących w aparacie wykonawczym państwa. Zalicza się ją do nauk społecznych stosujących metody empiryczne, zajmujące się funkcjonującym w danym państwie aparatem administracyjnym.

Administrare - działalność wielce złożona, aktywność wykonawcza, systematyczna i trwała.

Klasyfikacja "wiedzy administracji" może być dokonana następująco: nauka prawa administracyjnego, nauka administracji, polityka administracyjna.

Ten podział dowodzi, iż pojęcia te nie są tożsame. Jeżeli chodzi o pierwsze pojęcie to jest ono związane z prawem, czyli administracji wchodzącej w skład gałęzi prawa, w postaci prawa administracyjnego. Podejmuje, więc problematykę norm prawnych, stosunków prawnych, kompetencji, granic prawnych itd.

Nauka administracji zajmuje się istniejącymi i rzeczywistymi działaniami tego mechanizmu państwowego, jakim jest aparat administracyjny, analizuje działania poszczególnych podmiotów a także zwraca uwagę na nieprawidłowości i konieczność zmian.

Polityka administracyjna odnosi się do działania państwa w związku administracją.

Do podstawowych zagadnień prawa administracyjnego ustrojowego należą kwestie odnoszące się podmiotów administracji publicznej, urzędów, klasyfikacji organów administracyjnych, władztwa organizacyjnego, uprawnień i właściwości oraz zasad powiązania organów administracji publicznej.

Aparat administracyjny - określenie obejmujące strukturę administracji jako organizację różnorakich jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej, takich jak organy administracji publicznej (rządowej, samorządowej), zakłady publiczne, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej (komunalne), organizacje społeczne, korporacje, a nawet upoważnione osoby prawne. Aparat administracyjny można podzielić na jednostki funkcjonalne np. ośrodki służby zdrowia, terytorialne, centralne, wojewódzkie, powiatowe, okręgowe oraz organizacyjne np. rządowe, samorządowe.

GŁÓWNE MODELE USTROJOWE:

- ustrój administracji określa się jako całokształt zasad organizacji i funkcjonowania administracji publicznej - jest to wykładnia prawa administracyjnego ustrojowego w sensie ogólnym

- ustrój administracji pojmowany może być również jako system organizacyjny oparty na prawie (struktura organizacyjna), w ramach którego wykonywana jest administracja publiczna - wykładnia w sensie szczegółowym

- mechanizm działania całej struktury, w tym poszczególnych składników, obejmujący więzi funkcjonalne pomiędzy nimi i reguły oraz tryb postępowania, mający na celu zapewnienie sprawnego , bezkolizyjnego funkcjonowania całego systemu i konkretnych jego fragmentów.

Administracja może być budowana według różnych założeń modelowych. Zasadniczo wyróżniamy dwa podstawowe modele organizacji i funkcjonowania administracji publicznej:

- centralistyczny

- zdecentralizowany (decentralistyczny).

W naukach administracyjnych, pewne znaczenie mają rozwiązania podejmowane przez specjalistów od zarządzania. Ważnymi przedstawicielami nauki zarządzania są: L. Von Stein, F.W. Taylor, K. Adamiecki, H. Fayol, E. Mayo do ich teorii odwołują się również pewne rozwiązania w funkcjonowaniu administracji.

Lorenz Von Stein połączył charakterystykę rzeczywistej administracji z polityką i ekonomią państwa. Doszedł on do wniosku, iż administracja zajmuje znaczną część działalności państwa za wyjątkiem działalności ustawodawczej. Prezentuje on cechy które łączą wszystkie podmioty administracji a także opisuje konkretne jej podmioty.

Friedrich Winslow Taylor twórca jednego z pierwszych systemów nauk organizacji pracy, tzw. tayloryzmu. Problematyka naukowej organizacji pracy; nauka administracji związana z nauką o zarządzaniu. Opracował zbiór reguł odnoszący się do podnoszenia wydajności pracy poprzez dobór odpowiednich ludzi, właściwe warunki organizacyjne i techniczne pracy.

Karol Adamiecki - twórca nauki organizacji i kierownictwa. Sformułował trzy prawa:

Prawo harmonii doboru.

Prawo harmonii działania organów pracy zbiorowej.

Optymalna produkcja.

Henry Fayol - jeden z twórców naukowych podstaw organizacji pracy i zarządzania. Funkcja administracji w organizacji przemysłowej:

przewidywanie

organizowanie

rozkazywanie

koordynowanie

kontrola

Podział ten znalazł zastosowanie w pracach nad administracją publiczną, które miały na celu usprawnienie technik administrowania. Doświadczenia poczynione w przedsiębiorstwie zostały przeniesione na teren aparatu państwowego.

Elton Mayo - zajmował się socjologią przemysłową. Twórca teorii Human Relations. Kierunek tzw. stosunków międzyludzkich miał pewne znaczenie dla naukowego poznania administracji, a badania w tym zakresie obejmowały głównie prywatne organizacje przemysłowe.

Rys historyczny administracji publicznej:

Czynniki kształtujące administracje:

1. potrzeby społeczne

2. doświadczenie pracowników

3. otoczenie zewnętrzne

4. grupy interesów

5. autorytety

6. finanse

W dobie monarchii absolutyzmu oświeceniowego 1682-1809 r. sytuacja przedstawiała się następująco. Początek jej dały hasła oświeceniowe. Domagano się reform społecznych i ustrojowych. Monarcha uznaje niektóre zasady umowy społecznej pomiędzy sobą a społeczeństwem. Naród przyznaje mu pewne wolności np. religijne jednocześnie jednak pozostaje monarchą absolutnym, sprawującym władzę nad wszelkimi dziedzinami administracji państwowej. Władca staje się pierwszym sługą państwa..

Historia administracji późno nowożytnej na ziemiach polskich.

Administracja na ziemiach zaborów rok około 1707

Zabór rosyjski:

Ziemie zagarnięte przez carską Rosję stanowiły jej gubernię zachodnią. Na terytorium tym zostały utworzone trzy generał gubernatorstwa - białoruskie, kijowskie, wileńskie. Na niższym szczeblu były gubernie następnie kolejny szczebel stanowiły powiaty i najmniejszą jednostkę stanowiły stany. Stanowiska urzędowe zajmowali generał gubernator (szczebel najwyższy), gubernator, asesor, marszałkowie, reprezentanci. Organami kolegialnymi natomiast były sejmik gubernialny i powiatowy. W urzędach ziemskich byli także prawnicy. Urzędnicy pochodzili z wyboru.

Zabór pruski:

Na terytorium tym zostały utworzone trzy prowincje: Prusy zachodnie, Prusy Południowe, Prusy Nowowschodnie. Prusy Zachodnie podzielone zostały na departamenty gdański i kwidzyński. Od 1818r. zostały zmienione na rejencję gdańską i kwidzyńską. Na terenach Prusów Nowowschodnich utworzone zostały dwie Komisje Organizacyjne Kamery Wojny i Domen w Płocku i Białymstoku. W 1797r. Komisje zostały przekształcone w Departamenty.

Niższymi szczeblami były kolejno powiaty z landratami na czele i jego pomocnikami oraz gminy miejskie i wiejskie ze zgromadzeniem miejskim. W 1794r. zostały utworzone także gromady ze sołtysem. Istniały cechy rzemieślnicze.

Zabór austriacki:

Ziemie zaboru austriackiego zwane były Galicją, oficjalną nazwą było Królestwo Galicji i Lodomerii. Nazwa Galicja pochodzi od nazwy miasta Halicz natomiast Lodomeria utworzona została od nazwy miasta Włodzimierz Wołyński. Po trzecim rozbiorze 1795r. do zaboru przyłączono ziemie, które nazwano Nową Galicją. Nowa Galicja (Zachodnia) z Krakowem, Stara Galicja (wschodnia) z Lwowem.

Ziemie te zostały podzielone na prowincje na czele, których stał gubernator. Następnym szczeblem były cyrkuły ze starostą później dystrykty w miastach z magistratami i prezydentami a wieś - dominia - z wójtem na czele.

Administracja księstwa warszawskiego 1807-1815r.

W 1807 r. utworzone zostało przez Napoleona I Księstwo Warszawskie.

Struktura Księstwa Warszawskiego przedstawiała się następująco:

Administracja centralna to Książe warszawski, Rada stanu z prezesem rady i Rada Ministrów.

Król zatwierdzał decyzje i budżet, podatki. Ministrowie kierowali następującymi resortami: sprawiedliwości, spraw wewnętrznych i religii, wojny, przychodów i skarbu, policji. Nie było ministra spraw zagranicznych. Akty przez nich stanowione wymagały każdorazowo kontrasygnaty władcy. Istniały takie instytucje jak: Komisja Edukacji Narodowej, Izba Obrachunkowa, Najwyższa Komisja Egzaminacyjna. Funkcjonowało także sądownictwo administracyjne.

(Kształcenie urzędników należało do szkoły prawa i nauk administracyjnych.)

Administracja terytorialna była 4 szczeblowa: departamenty(10) z prefektami i radami departamentowymi, powiaty (100) z podprefektami i radami powiatowymi, municypalności z prezydentami i radami municypalnymi, gminy z burmistrzami i radami miejskimi, gminy wiejskie z wójtami, sołtysi.

Współcześnie:

Ogólnym zasadami funkcjonowania administracji są między innymi: główne organy administracyjne, które sprawują decydująca role w państwie pochodzą z nominacji. Podmioty te realizują zadania, które przekazywane są im przez ustawodawstwo. Najważniejszym organem administracyjnym jest rząd, który decyduje o administracji. Rząd składa się z premiera i ministrów, którzy kierują poszczególnymi resortami.

Oprócz znanego i powszechnego samorządu terytorialnego w Polsce funkcjonują samorządy zawodowe. Tworzone są one dla grup społecznych wykonujących zawody zaufania publicznego. Należą do nich przykładowo: adwokaci, radcowie prawni, lekarze, pielęgniarki, stomatolodzy, konstruktorzy budowlani.

Obecny samorząd terytorialny w Polsce składa się z województw, które stanowią mieszkańcy tych regionów, powiatów (wspólnota samorządowa lokalna), gminy.

Co wpływa na administrację?

Czynniki aksjologiczne, które to związane są z ustrojem państwa przykładowo wiążą się z podstawowymi prawami jednostki takimi jak przestrzeganie jej praw i swobód itp.

Czynniki prawne

Administracja działa na podstawie i w granicach prawa.

Źródłem prawa administracyjnego są akty normatywne, w których zawarte są normy prawne. Ze względu na zakres obowiązywania źródła prawa dzielimy je na: powszechnie obowiązujące - art. 87 konstytucji, np. Ustawy, Ratyfikowane umowy międzynarodowe, Rozporządzenia oraz powszechnie obowiązujące, ale tylko na określonym terytorium np. uchwały organów samorządowych a także takie które obowiązują tylko określone jednostki podległe organowi je wydającemu - art. 93 konstytucji, np. zarządzenia, uchwały rządu.

Podział źródeł prawa ze względu na przedmiot regulacji:

Akty wewnętrzne to normy prawne które obowiązują powszechnie ale tylko określone podmioty lub podmioty, które incydentalnie stają się ich adresatami np. "akty prawa zakładowego". Przeważnie adresatami tych przepisów są jednostki podporządkowane organowi wydającemu akt tj. jednostki organizacyjne oraz personel tych jednostek, a w przypadku zakładów publicznych - użytkownicy tych zakładów (np. uczniowie, studenci, pacjenci). Do aktów prawa wewnętrznego zaliczyć należy np. uchwały Rady Ministrów - mają różny charakter zarówno powszechnie obowiązujący jak również tylko wewnętrzny, zarządzenia - obowiązują one tylko jednostki podległe organizacyjnie. Statut szkoły wyższej lub policealnej mają charakter wewnętrzny. Omawiane akty kontrolowane są przez organ nadzorujący określoną jednostkę organizacyjną. Istnieją takie rozwiązania ustawodawcze, że dla wydania aktu wewnętrznego musi być on zatwierdzany przez organ nadzoru. Nie ma formalnego wymogu publikacji aktów wewnętrznych dziennikach publikacyjnych danego podmiotu, obligatoryjnym jest natomiast zawiadomienie o nim adresatów.

Normy techniczne - stanowione są one przez Polski Komitet Normalizacyjny, który podlega Prezesowi rady Ministrów. Odnoszą się one do następujących zagadnień:

a) wymogów związanych z bezpieczną i higieniczną pracą

b) ochrony życia, zdrowia, środowiska

c) jakości określonych produktów

d) podstawowych wskaźników technicznych i użyteczności produktu.

e) projektowanie obiektów budowlanych oraz warunków wykonania i odbioru tych obiektów (norma budowlana)

f) dokumentacji technicznej

Normy planowe to np. plan budżetowe jednostek samorządu terytorialnego, plany zagospodarowania przestrzennego. Istotną funkcję w procesie administrowania i podejmowania ważnych decyzji pełni plan zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem wraz z ustawami zawierającymi przepisy prawa materialnego, do wydawania decyzji administracyjnych, np. pozwoleń na budowę, o których stanowi ustawa prawo budowlane.

Zwyczaj i orzecznictwo

Prawo zwyczajowe powstaje przez długotrwałe i jednolite stosowanie pewnych rozwiązań. Nie stanowią one źródeł prawa, ale zaznaczyć należy, że niektóre przepisy odwołują się do zwyczaju np. przepisy porządkowe publikuje się w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie itp..

Orzecznictwo - orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) również nie są źródłem prawa są jedynie pomocą w wykładni przepisów dla podmiotów administracji publicznej.

Postulatem stawianym administracji publicznej jest działanie racjonalne, czyli efektywne w odpowiednim nakładzie materialnym i osobowym. Współcześnie możliwości, które są dostępne dzięki postępowi technicznemu powinny odmienić administrację na przyjazną szybka, sprawną i prostą.

Rodzaje reform administracji - kryterium zasięgu i charakteru zmian:

Reformy administracji mogą mieć różny zasięg i charakter.

Ze względu na zasięg dzielimy je na:

1.Makroreformy - obejmują cały system administracji

2.Mediareformy - dotyczą wybranych jednostek lub działań

3.Mikroreformy - dotyczą np. poszczególnych stanowisk w urzędach administracji

Ze względu na charakter, zmiany dzielimy na:

1.Reformy strukturalne - dotyczą reorganizacji ustroju jakiejś jednostki

2.Reformy proceduralne - obejmują zmiany w postępowaniu, procedurze

3.Reformy techniczne - dotyczą wprowadzania nowych technik bądź urządzeń do administrowania

4.Reformy personalne - dotyczą zmian osobowych, personalnych w administracji

Zasady makroreformy administracji publicznej w Polsce w 1998 r.:

Podstawowymi zasadami makroreformy dotyczącej przekształcenia administracji lokalnej w 1998 r. zostały przyjęte:

zasada unitarności państwa i nadrzędności interesów państwa

zasada domniemania kompetencji i przysługiwania samorządowi ważnej części zadań państwowych

zasada pomocniczości

zasada solidarności społecznej

Ogólne cele reformy administracji publicznej w Polsce w 1998 r.:

wzmocnienie administracji publicznej i sprecyzowanie jej kompetencji

wykluczenie prymatu zarządzania branżowego nad zarządzaniem terytorialnym

odciążenie administracji centralnej od drobnych zadań, które mogą być wykonywane przez organy im podległe.

Organ administracji publicznej można określić jako wyodrębnioną w całym aparacie państwowym jednostkę organizacyjną posiadającą własne kompetencje, które są określone w przepisach prawnych. Działają one na rachunek państwa lub innego związku publiczno-prawnego i z tego tytułu mają możliwość korzystania ze środków władczych (możliwość użycia przymusu państwowego). Organy administracji publicznej wykonują funkcje ze sfery użyteczności publicznej i działają w swoistych formach prawnych. Na pojęcie organu administracji publicznej składają się następujące elementy konstrukcyjne:

a) wyodrębnienie organizacyjne - organem jest określona jednostka organizacyjna, tzn. organ posiada określoną przez prawo formę strukturalną, która czyni z niego pewną jedność organizacyjną,

b) własne kompetencje - (kompetencje oznaczają zespół uprawnień dotyczących określonego zespołu spraw, w zakresie których organ ma prawo oraz obowiązek działania) są one wyodrębnione prawem, przypisane danej jednostce organizacyjnej i w ten sposób czynią z niej organ administracyjny. Bez określonych ustawowo kompetencji jednostka nie jest organem, lecz co najwyżej aparatem pracy organu.

c) działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego związku publiczno-prawnego ( np. gminy

d) wykonywanie funkcji administracji publicznej - celem ustanowienia organu i jedyną treścią jego zadań i kompetencji jest wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej,

e) swoiste formy prawne działania - organ administracji publicznej korzysta w realizacji przypisanych mu zadań i kompetencji z różnych form i środków. Tworzą one prawne formy działania, ponieważ są one determinowane prawem.

Organ administracji rządowej, to organ, który stanowi wyodrębnioną część aparatu administracji rządowej, działa w imieniu i na rachunek państwa, kompetentny jest do korzystania ze środków władczych, działa w zakresie przyznanych mu uprawnień (zakres działania, zadania, uprawnienia i obowiązki.

Organ samorządu terytorialnego, to taki organ, który jest wyodrębniony organizacyjnie, działa w imieniu i na rachunek danej jednostki samorządu, korzysta ze środków władczych, działa w zakresie przysługujących mu kompetencji.

Organy naczelne obejmują swym zakresem całe państwo i są to organy bezpośrednio włączone do składu Rady Ministrów.

Organy centralne i terenowe (lokalne).

Organem centralnym jest organ, którego zasięg działania rozciąga się na obszar całego państwa, a organem terenowym - organ, który realizuje swoje kompetencje tylko na określonej części terytorium państwa, np. w województwie, powiecie, gminie czy okręgu.

Oprócz samorządu terytorialnego (zwanego także niekiedy powszechnym) funkcjonować mogą również inne rodzaje samorządu określanego często mianem samorządu specjalnego. W ramach samorządu specjalnego wyróżnić można takie rodzaje samorządu, jak:

- zawodowy,

- narodowościowy,

- wyznaniowy i inne.

Samorządy specjalne są to korporacje publiczne, do których przynależność jest z mocy prawa i które nie podlegają działaniu prawa o stowarzyszeniach.

Podobnie jak w przypadku samorządu terytorialnego, samorząd specjalny działa poprzez swoje organy. W sferze organizacji samorządu specjalnego można odnotować jednak wielość i różnorodność rozwiązań.

Usprawnienia dokonywane w aparacie administracji:

Służby organizatorskie ich celem jest poprawienie funkcjonowania danej jednostki. Przykładowo mogą to być komisje, ciała kolegialne do spraw usprawnień. Nazwa w ich przypadku nie ma istotnego znaczenia dlatego też mogą być inne nazwy wyżej nie wymienione tych jednostek. Ważne jest ich zadanie jakie spełniają a mianowicie śledzą postęp i możliwości stosowania nowych technik w administracji.

Hasła reform:

"mniej prawa" - deregulacja, pozostawienie większych niż dotąd obszarów swobody działań ludzi, większa elastyczność przepisów prawnych.

"mniej urzędów" - odchudzenie administracji

"decentralizacja" i "samorządność" - oddanie określonych obszarów uspołecznionych organizacjom i społecznym środkom działania

Charakterystyka reform administracyjnych w Polsce od czasu odzyskania niepodległości do czasów współczesnych:

Nastąpiło ujednolicenie administracji publicznej, zarówno centralnej, jak i lokalnej. Likwidacja różnorodności, wybór konkretnego modelu administracji centralnej. Kształtowanie poprzez konstytucje: marcową, kwietniową. Zniesienie niektórych resortów. 1928r. - rozporządzenie dotyczące administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Kodyfikacja w ramach 3 rozporządzeń na mocy ustawy określających procedurę administracyjną, o egzekucji administracyjnej, postępowaniu karno-administracyjnym (1928r.). Komisje rządowe - ujednolicenie administracji. Po II wojnie światowej nastąpiła zmiana ustroju państwa. Momentem przełomowym był 1950r., w którym przyjęto działania radzieckie. Kolejne lata to ciągłe przeobrażenia administracji publicznej. 1989r. - przebudowa ustroju administracji terenowej. Doniosłym jest znaczenie ustaw o samorządzie terytorialnym (8 III 1990r.), o terenowej rządowej administracji

(22 III 1990r.) oraz towarzyszące im normy prawne. 28 VII 1998r. - trójstopniowy podział terytorialny państwa. 7 VIII 1998r. - rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie powstania powiatów. 17 X 1992r. - przebudowa organów na szczeblu centralnym, o wzajemnych stosunkach władzy ustawodawczej i wykonawczej, o samorządzie terytorialnym. Konstytucja RP z 1997r. określa zakres prawa materialnego w administracji publicznej.

Reorganizacja - rodzaj reform w administracji:

Jeżeli przedmiotem reformy jest struktura jednostki organizacyjnej, jej część lub zespół takich jednostek to mówimy o reorganizacji. Najprostsze reorganizacje polegają na łączeniu lub dzieleniu instytucji administracyjnych, względnie wydzielaniu nowych instytucji z dotychczas działających. Reorganizacja może łączyć się ze zmianą statusu publicznoprawnego danej instytucji, bądź tyczyć się tylko jej organizacji wewnętrznej. Zmieniając status publicznoprawny następuje redefinicja celu jej powołania i posiadanej formy ustrojowej.

Szczególnym rodzajem reformowania struktur są te, które dotyczą terytorialnego zasięgu działania lub przestrzennego rozmieszczenia instytucji.

Rzadko kiedy poważniejsza reorganizacja struktur może obyć się bez zmian trybu działania (postępowania) administracji - jej jednostek organizacyjnych lub stanowisk pracy. Bywa i tak, że przedmiotem reformy jest, sama w sobie, zmiana trybu działania (postępowania) administracji. Wtedy reorganizacja instytucji następuje jako konieczna konsekwencja zmian proceduralnych.

Reformy proceduralne zachodzą:

na poziomie normatywnym (w sferze obowiązującego prawa),

jako wynik oceny funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej lub jako wynik analizy konkretnej procedury stosowanej w danej dziedzinie

jako rezultat postępu technologicznego i technicznego (kształtowanie się e-administracji)

Oddzielną kategorią reform administracyjnych są te, które dotyczą personelu administracyjnego.

Reformy administracyjne różnią się również pod względem skali przedsięwzięcia.

Charakterystyka reformy o charakterze systemowym (zmiana systemowa):

Kiedy powstaje zupełnie nowa instytucja administracyjna mamy do czynienia z reformami o charakterze systemowym (przemiany dokonane po 1980r.). Jednakże zmiana systemowa łączy się nie tylko z powstaniem nowych instytucji, ale i z reorganizacją w postaci likwidacji starych (okres po 1944r.).

Europejski Kodeks Dobrej Administracji został przyjęty przez parlament europejski w dniu 6 września 2001r.

Podmiotowy zakres obowiązywania kodeksu

Kodeks obowiązuje wszystkich urzędników i pozostałych funkcjonariuszy w ich kontaktach z jednostką, którzy objęci są statusem urzędnika i w odniesieniu do których obowiązują warunki zatrudniania pozostałych funkcjonariuszy. Pojęcie "urzędnika" dotyczy w dalszym ciągu zarówno urzędników, jak i pozostałych funkcjonariuszy. Instytucje i ich administracje podejmą niezbędne działania w celu zapewnienia stosowania przepisów niniejszego Kodeksu również przez osoby działające na ich rzecz, np. przez osoby zatrudniane w ramach umów cywilnoprawnych, rzeczoznawców oddelegowanych przez krajowe służby publiczne i praktykantów

Rzeczowy zakres obowiązywania

Kodeks zawiera ogólne zasady dobrej praktyki administracyjnej znajdujące zastosowanie w odniesieniu do całości kontaktów instytucji i ich administracji z jednostką, chyba że kontakty te podlegają specyficznym przepisom.

Zasady przedstawione w niniejszym Kodeksie nie obowiązują w odniesieniu do relacji między instytucją a zatrudnionymi w niej urzędnikami. Te stosunki podlegają przepisom o statusie urzędników.

Kultura i władza:

Funkcją kultury jest definicja władzy jednego człowieka nad drugim z uwzględnieniem poziomu przyzwolenia na jej sprawowanie. Max Weber przedstawił klasyczną teorię władzy w społeczeństwie. Ma ona również zastosowanie dla władzy sprawowanej w organizacjach. Teoria ta mówi, że władza może się wywodzić z 3 źródeł:

1.z tradycji;

Władza polityczna i organów prywatnych organizacji jest funkcją jednostki uświęconej tradycją hierarchii społeczeństwa.

2.z osobistej charyzmy;

Opiera się na sile osobowości. Może ulec przekształceniu.

3.z racjonalnie ustanowionych przepisów;

Posłuszeństwo ze strony podwładnych, przyjmujących polecenia przełożonych. Powstrzymywanie się od wydawania własnych opinii.

Rozbieżność między strukturą kompetencji a formalną strukturą władzy. Władza skupia się na szczycie hierarchii, a na samym jej dole znajdują się wiedza i umiejętności. Wiedza specjalistyczna, umiejętności to nie jedyne kompetencje władzy. Trzeba znać klienta i jego problemy. Ludzie identyfikują się z organizacjami, miejscem pracy, o ile mają zaufanie do swoich zwierzchników.

Techniki motywowania podwładnych (kultura i motywacje):

zastosowanie przymusu (fizycznego)

groźba (słowna)

pozbawienie dóbr, na których zależy danemu pracownikowi

pozbawienie stanowiska bądź przeniesienie pracownika na niższy szczebel (mobbing)

posługiwanie się doktryną religijną bądź ideologiczną

odwoływanie się do nagród finansowych

Kultura polityczna:

Kultura polityczna - wiedza oraz systemy wartości i wzorce zachowań leżących u podstaw działania różnych podmiotów (rządzących, rządzonych, przywódców, członków partii). Uczestniczenie w różnym stopniu i w różnych rolach w wykonywaniu władzy państwowej. Stanowi część świadomości społeczeństwa. Kształtują ją ideologie: narodowa, polityczna i historyczna. Reguluje życie społeczne i polityczne w społeczeństwie, należy do kultury symbolicznej. System społeczny i gospodarczy, kultura polityczna to czynniki, które wpływają na granice interwencji państwa. Chodzi tu o działanie administracji publicznej.

Kultura polityczna wskazuje pewne działanie bądź zakazuje, nakazuje powstrzymywanie się od innych działań. Styl działań - składnik kultury politycznej. Państwo interweniuje w życie społeczne wykorzystując pewne dobre sposoby działania. Wybór stylu, sposobu działań publicznych jest ważny dla urzędników. Wartości kulturowe wprowadzają ciągłe zmiany pod wpływem realiów politycznych, a tym samym definiują nasze oczekiwania wobec państwa.

Kultura polityczna - zmienna, którą trudno jest wyizolować i poddać precyzyjnemu pomiarowi. Jednocześnie jest to pojęcie, którego nie można ignorować i porzucić jako pozbawione istotnych treści.

Powszechne zachowania nieetyczne w administracji publicznej:

załatwienie posad dla rodziny i znajomych

organizowanie zamówień publicznych pod "podstawionego" wykonawcę w zamian za korzyści osobiste lub korzyści dla ugrupowania, z którym dany urzędnik jest związany

pochlebstwa, czyli działanie na emocje urzędnika

Mechanizmy zapobiegające korupcji urzędników:

administracja przyjazna dla obywateli

ustawiczne podnoszenie kwalifikacji zawodowych i świadomości etycznej urzędników

właściwy system wynagradzania urzędników

Sytuacje, w których urzędnicy naruszają wartości moralne:

Władza traktowana jest jak okazja do zapewnienia sobie korzyści, a nie jako służba innym czy dążenie do wspólnego dobra. Urzędnik ma władzę nad obywatelem poprzez wydawanie decyzji, a także przez dostęp do dóbr rzadkich a pożądanych (np. koncesje, zasiłki). Kondycja etyczna urzędników uzależniona jest od uwarunkowań historycznych. Reguła zależności politycznych sprzyja zachowaniom korupcyjnym, czyli wykorzystywaniem władzy publicznej dla korzyści osobistych bądź grupowych. Korupcja to wada struktur społeczeństwa.

Źródła władzy organizacyjnej (uwzględnienie poglądów):

Weber wyróżnia 3 typy władzy:

1.charyzmatyczna (emocjonalna); oparta na osobowości przywódcy

2.typu tradycyjnego; oparta na przyjętych w danym społeczeństwie tradycjach i zwyczajach

3.racjonalną; oparta na bezosobowej hierarchii pozycji, tj. na poleceniach wydawanych z pozycji hierarchicznie niższych

Koncepcje Croziera i Friedberga:

Uważali oni, iż władza niezależnie od jej typu zawiera w sobie zawsze możliwość oddziaływania pewnych jednostek lub grup społecznych na inne jednostki lub grupy społeczne. Struktura organizacyjna jest czynnikiem wyznaczającym obszary, na których mogą między uczestnikami organizacji nawiązywać się stosunki władzy. Stanowi ona zespół ograniczeń narzuconych wszystkim uczestnikom organizacji. I tak:

organizacja umożliwia rozwój stosunków władzy

organizacja reguluje rozwój stosunków władzy za pomocą schematów organizacyjnych i wewnętrznych reglamentacji, wprowadzając tym samym konieczne minimum przewidywalności zachowań każdego ze swoich uczestników

struktura organizacyjna i obowiązujące przepisy ograniczają obszary organizacji, na których stosunki władzy mogą się rozwijać

Według Croziera i Friedberga istnieją 4 główne typy władzy

1.władza wynikająca z opanowania specyficznych umiejętności (władza eksperta)

2.władza wynikająca z kontroli powiązań organizacji z jej otoczeniem

3.władza wynikająca z dostępu do kanałów komunikacyjnych oraz do określonych typów informacji

4.władza wynikająca z ogólnie obowiązujących reguł organizacyjnych.

Z kolei Ritz pisze o władzy organizacyjnej wynikającej z 5 źródeł:

1.możliwości nagradzania

2.stosowania przymusu

3.stosowania przepisów prawnych

4.reprezentowania pociągającego wzoru osobowego

5.pozycji eksperta

Podsumowując problem władzy organizacyjnej należy przytoczyć wypowiedź Zieleniewskiego, który źródła władzy upatruje w:

1.legalnym przymusie

2.nielegalnym przymusie (szantażu)

3.egzekwowaniu roszczeń

4.posiadaniu narzędzi roszczeń

Kierowanie - w rozumieniu teorii organizacji i zarządzania:

W języku polskim "kierownictwo" posiada następujące znaczenia:

1.rzeczowe, czyli zespół ludzi stojących na czele jakiejś instytucji (dyrekcja, zarząd)

2.czynnościowe, czyli zespół procesów oddziaływania a ludzi i elementy bazy technicznej, realizowanych w zakresie obowiązującego modelu instytucji dla osiągnięcia ustalonej wiązki celów.

Na kierowanie składa się regulowanie splotu działań (kierowanie zespołem jako całością) oraz regulowanie poszczególnych pasm działania członków zespołu ze względu na ich splatanie się w całość, organizowanie i koordynowanie wewnętrznych stosunków w zespole.

Kierownicy winni wpływać na postępowanie innych, aby kierowanie całością (zespołu) było możliwe.

Czynności kierownicze polegają na wykonywaniu typowych funkcji kierowniczych. Są to przewidywanie, organizowanie, rozkazywanie, koordynowanie i kontrolowanie.

Nadrzędność w sprawowaniu funkcji kierowniczych to stan, w którym dysponuje się określoną możliwością stosowania środków władczych.

Kierowanie ma na celu zapewnienie sprawnego działania administracji jako systemu.

Pojęcie rozpiętości kierowania i jej rodzaje:

Rozpiętość kierowania - oznaczenie liczby pracowników podporządkowanych jednemu kierownikowi

1.Potencjalna rozpiętość kierowania - liczba osób, jaką w danym momencie jest w stanie kierować jeden człowiek

2.Formalna rozpiętość kierowania - liczba osób, jaka formalnie jest podporządkowana jednemu kierownikowi

3.Rzeczywista rozpiętość kierowania - liczba osób rzeczywiście podporządkowanych jednemu kierownikowi

Pojęcia:

Zasięg kierowania - liczba osób bezpośrednio i pośrednio podporządkowanych jednemu kierownikowi

Stopień spiętrzenia kierowania - mierzony liczbą szczebli

Więź służbowa - uprawnienie przełożonego do decydowania, co podwładny ma robić w czasie pracy i do określenia zadań. Powinna być dostosowana do konkretnych warunków, a form i treści służbowych winno być tyle, ile jest relacji między podwładnym a przełożonym.

Metody określenia potencjalnej rozpiętości kierowania:

1.Metoda analogii - przyjęcie systemu dziesiętnego dla ustalenia liczby osób podporządkowanych jednemu kierownikowi

2.Metoda intuicyjna - określenie optymalnej liczby podwładnych jednemu kierownikowi za pomocą intuicji

3.Metoda matematyczna - im więcej osób podlega kierownikowi tym więcej musi mieć on z nimi kontaktów

4.Metoda czynnikowa - uzależniona od licznych i różnorodnych czynników (autorytet kierownika, kwalifikacje kierowników i podwładnych)

Charakterystyka stylów kierowania:

Wg White' a i Lippitt'a:

autokratyczny

Kierownik precyzyjnie określa zadania i obowiązki, sposoby ich wykonania bez zasięgania opinii podwładnych

demokratyczny

Inaczej partycypacyjny, kolegialny. Podejmowanie kolegialnych decyzji, inicjatywa podwładnych. Przejęcie przez podwładnych zadań zespołowych za własne.

bierny

Brak jakiejkolwiek ingerencji w prace zespołu.

Wg McGregor'a:

Przyjął on tezę, iż każdy kierownik opiera swoje postępowanie na pewnych nieświadomie przyjętych założeniach, iż pewne jego określone zachowanie wywoła ze strony podwładnych dające się przewidzieć reakcje.

teoria "X"

Przeciętny człowiek ma wrodzoną niechęć do pracy i stara się jej uniknąć. Kierownik ma nakłonić pracownika do podjęcia tej pracy, niejako do niej przymusić(karanie, groźba). Wg tej teorii człowiek lubi być kierowany. Konieczne jest ścisłe formalizowanie struktur, zdecentralizowanie decyzji, szczególny nadzór w zakresie przestrzegania zarządzeń i instrukcji.

teoria "Y"

Praca wrodzoną potrzebą człowieka. Człowiek dobrze traktowany pracuje chętnie, jest pomysłowy, wykazuje inicjatywę, jest odpowiedzialny. Apelowanie o samodzielność wykonawców, nacisk na nagrody, mniej formalizmu.

Styl kierowania - wyrabiany nieświadomie przez kierowników metodą prób i błędów. Często jest odzwierciedleniem osobowości kierowników.

Strategia kierowania - wypracowana i stosowana metoda, świadoma i celowa, a jej podstawą jest usystematyzowana wiedza i krytyczna refleksja.

Siatka stylów kierowania:

W działalności kierowniczej ścierają się 2 podstawowe orientacje: zadania i ludzie. Style:

kompromisowy

przywódczy

bierny

demokratyczny

autokratyczny

Skrzynka stylów kierowania:

Została dodana orientacja na efektywność(oprócz zadań i ludzi). Style:

bierny

biurokratyczny(efektywność)

altruistyczny(ludzie)

promocyjny(efektywność i ludzie)

autokratyczny(zadania)

autokratyczno-życzliwy(ludzie, zadania i efektywność)

Teoria Evansa:

Tzw. ścieżka celów. Kierownik(menedżer) wskazuje ludziom ścieżki celów w sposób precyzyjny i jasny, przez co umożliwia pracownikom wykorzystanie swoich kwalifikacji. Menedżer służy życzliwą krytyką wobec pracowników, nagradza ich.

1.Koncepcja zarządzania przez animację - jest zaprzeczeniem koncepcji silnego kierownictwa. Animator ma być otwarty na ludzi i zarażać ich własnym entuzjazmem.

2.Zarządzanie wędrujące - stały kontakt kierownika z podwładnymi. Menedżer ma budować przyjazną atmosferę w pracy.

Błędy menedżera:

jest lubiany, a nie poważany

nie zwraca się do podwładnych o pomoc i radę

nie zwraca uwagi na skargi ludzi i ich problemy

nie wyrabia u podwładnych poczucia odpowiedzialności

zbyt dużą wagę przywiązuje do przepisów

nie stosuje krytyki

Teoria Lebela:

Tzw. trójkąt zarządzania. Oryginalne określenie podstawowych stylów kierowania w związku z podstawowymi stylami wykonawstwa. Bazą są strefy zainteresowań. Style kierowania:

absolutystyczny

narcystyczny

paternalistyczny

koncentracyjny

partycypacyjny

technokratyczny

zarządzający

Nie ma jednego idealnego stylu. Jeżeli chodzi o style wykonawstwa, to są to:

pracuś (tylko i wyłącznie praca)

zbuntowany (nie potrafi pracować z zespołem)

posłuszny (całkowicie podporządkowany kierownikowi)

współpracujący

uległy (utrata osobowości w zespole)

niezależny (ceni sobie niezależność)

partner (świadomy swoich ograniczeń, nie jest liderem)

Lebel sporządził tablicę krzyżową dla stylów kierowania i wykonawstwa.

Nieprawidłowości występujące w kontaktach interpersonalnych (elementy patologii kierowniczych):

1.Obawy przed popełnieniem przez podwładnego błędu. Brak zaufania ze strony kierownika w stosunku do podwładnego, który może popełnić błąd. Typ pracownika - pracoholika.

2.Brak jasności własnej polityki. Kierownik musi wnikać w pracę zespołu pracowniczego.

3.Nieumiejętność prawidłowej kontroli. Zbyt dużo czasu kierownik poświęca na kontrolę pracownika.

4.Kierownicy uciekają przed trudnościami. Wolą wykonywać mniej odpowiedzialne zadania pracownicze.

5.Niepełna orientacja kierownika, który często robi rzeczy nie należące do niego.

6.Obawa przed utratą prestiżu.

7.Atrakcyjne decyzje. Budowanie własnego autorytetu.

8.Brak obiektywnego sądu o sobie. Brak samokrytycyzmu.

9.Konformizm. Dobry kierownik jest przepracowany, zaganiany, jest pracoholikiem. Ogólnie przyjęty stereotyp.

10.Fikcje organizacyjne. Osoba A decyduje, nie ponosi żadnej odpowiedzialności. Natomiast osoba B, która nie miała nic wspólnego z tą decyzją, ponosi konsekwencje.

11.Konserwatyzm. Skleroza administracji, tradycyjne rozwiązania, zaniechanie poszukiwania nowych możliwości.

12.Stereotyp. Na bieżąco koryguje własne zachowanie.

13. Kierownik - niszczyciel. Dba o własny interes, odtrąca osoby zdolne i ambitne, otacza się miernotami, które są dla niego tłem.

Zasady zarządzania przyszłościowego (nowa jakość kierowania):

Określił je G.Weigle, odpowiadając na pytanie, jak pracować skutecznie.

1.Po pierwsze służyć swoją pracą drugiemu, dopiero później panować. Oznacza to mądre równoważenie tego, co się daje i bierze, czyli służenie i osiąganie dzięki temu korzyści. Droga do tego prowadzi poprzez nową jakość zarządzania. Jakość ta ma związek ze strukturami, a także z ludźmi i ich postawami. Jakość ta to również inny stosunek do popełnianych błędów, które należy wykazać i przyznać się do nich, a także starać się usunąć ich przyczyny.

2.Kontrola jest dobra, zaufanie lepsze. Kierowanie zespołem bez zaufania jest niemożliwe. Kierownik winien ograniczyć się do symbolicznych kontroli.

3."Skoncentruj swoje siły w bogatym w skutki miejscu" - zasada minimum. Jeżeli ze skomplikowanego problemu udałoby się np. odizolować jeden - to rozwiązanie tego problemu spowoduje rozwiązanie innych.

4.Zarządzanie oznacza żeglowanie. Zgodnie z ta zasadą, należy dokładnie obserwować, zmieniając kierunek działalności tylko nieznacznymi sygnałami, należy koncentrować siły na sprawach istotnych.

5.Lepiej zdecydować prawie dobrze niż zupełnie źle. Decydowanie zaczyna się tam, gdzie kończy się liczenie. Lepiej podjąć decyzję mniej dokładną, ale prawidłową, trafną, niż decyzję dokładną, ale niewłaściwą. W decydowaniu istotną rolę odgrywa intuicja, odwaga, świadomość odpowiedzialności, wyczucie sprawy oraz dalekowzroczność.

6.Zakonna reguła zarządzania, ściśle związana z procesem podejmowania decyzji. Ostateczną decyzję podejmuje zawsze tylko jedna osoba i musi być za nią odpowiedzialna. Szczególnie ważna jest możliwość podejmowania decyzji po wcześniejszym uczestniczeniu w tym innych osób.

7.Kierownik powinien świadomie oddziaływać na innych, być dla nich wzorem. Kto oczekuje od swoich współpracowników pracy wysokiej jakości, a sam jest niedoskonały, niezorganizowany - działa niewiarygodnie. Ten kto dba o poziom swojej pracy, stwarza świadomość znaczenia jakości u swoich współpracowników.

Formy doboru kadr na stanowiska w administracji:

Elekcja - osoby wybierane są przez wyborców; kraje anglosaskie

Nominacja dyskrecjonalna - dyskrecjonalne powołanie, patronaż. Stosowanie kryteriów politycznych, powoływanie urzędników politycznych. Metoda stosowana w wąskim zakresie, dotycząca wyłącznie stanowisk urzędniczych wysokiego szczebla (w ramach kompetencji rządu)

Powoływanie w oparciu o ściśle określone kryteria - czyli konkurs. Powszechnie stosowana metoda doboru kadr w administracji (Francja, Wlk. Brytania). Ustawy o pracownikach rządowych z 1990r. oraz o pracownikach państwowych z 1982r. w Polsce nie przewidują obsadzania stanowisk urzędniczych w administracji w drodze konkursu. Procedura konkursowa składa się z wyboru kandydata i dokonania nominacji przez jury konkursu.

Rekrutacja bezpośrednia - dotyczy urzędników najniższego szczebla, pełniących funkcje najniższego szczebla.

Charakterystyka wybranych uczelni:

1.Krajowa Szkoła Administracji we Francji (ENA) - stanowi odzwierciedlenie specyficznego życia administracyjnego, społecznego i edukacyjnego we Francji. Jest to połączenie wyższej uczelni z urzędem państwowym. Do jej zadań należy dokonywanie naboru i selekcji kandydatów na określone stanowiska w administracji. Szkoła nie prowadzi badań naukowych, brak tradycyjnych wykładów, brak zatrudnionej kadry naukowej (dydaktycznej). Studenci otrzymują status urzędników państwowych, a także wynagrodzenie z tego tytułu. Są 2 kategorie uczniów: pochodzący z konkursu dla funkcjonariuszy, uczniowie pochodzący z konkursu dla studentów. Studenci odbywają staże w prefekturach, merostwach, a następnie przedsiębiorstwach handlowych i instytucjach bankowych. Ostatnim etapem nauki w szkole jest indywidualna praca badawcza.

2.Wyższa Szkoła Nauk Administracyjnych w Speyer - jest to szkoła elitarna, która prowadzi nabór i selekcję na określone stanowiska urzędnicze. Założenia podobne jak w ENA we Francji. Kandydaci muszą mieć ukończone studia uniwersyteckie. Należy zdać egzamin konkursowy. Warunkiem jest również odbycie 5-letniej służby w administracji publicznej. Co do kierunków kształcenia to nauki administracyjne, edukacja podyplomowa, szkolenie kadr i badania naukowe. Kadrą dydaktyczną jest około 50 wykładowców. Odbywają się 3-miesięczne kursy w dziedzinie nauk administracyjnych, a także jednoroczny kurs podyplomowy w programie Master's, który skierowany jest do starszej kadry urzędników. Student owej szkoły ma większe szanse w służbie publicznej. Szkoła dostarcza wiedzy i umiejętności pomocnych urzędnikowi zawodowemu w podejmowaniu działań w nowoczesnej administracji. Szkoła może nadawać stopień doktora nauk administracyjnych.

3.Szkoła Administracji Państwowej w Wielkiej Brytanii (CCSC) - zadaniami szkoły są m.in. prowadzenie prac naukowo-badawczych, udzielanie pomocy metodycznej resortowym ośrodkom kształcenia kadr, podnoszenie kwalifikacji urzędników. Odbywają się kursy: z dziedziny ogólnego zarządzania dla urzędników zatrudnionych w administracji (np. architekci, lekarze) oraz skierowany do urzędników ogólno administracyjnych, którzy chcieliby posiadać wiedzę ściśle specjalistyczną (np. prawo finansowe). Kształcenie kadr jest kompleksowe i cechuje je elastyczność. Obejmuje zagadnienia: organizacja i zarządzanie, prawo, techniki kierownicze. Brak stałej kadry dydaktycznej.

4.Krajowa Szkoła Administracji Publicznej w Warszawie (KSAP) - zarówno szkoła, jak i dyrektor podlegają Prezesowi Rady Ministrów. Szkoła posiada osobowość prawną, jest państwową jednostką organizacyjną. Szkoła współpracuje z instytucjami, które prowadzą działalność w zakresie kształcenia pracowników administracji publicznej. Szkoła organizuje seminaria, wykłady, konserwatoria, a także praktyki i staże zawodowe (w kraju i zagranicą). Organami są dyrektor i rada szkoły. Dyrektor jest powoływany przez Prezesa Rady Ministrów i odpowiedzialny za funkcjonowanie szkoły, realizację programu dydaktycznego, reprezentuje szkołę na zewnątrz. Ponadto jest przełożonym pracowników, przełożonym i opiekunem słuchaczy. Rada szkoły jest organem inicjującym, doradczym, opiniodawczym. Członków rady powołuje Prezes Rady Ministrów na 5-letnią kadencję. Jednostkami organizacyjnymi szkoły są działy, ośrodki i biura. Szkoła kładzie nacisk na języki obce.

Związek nauki administracji z innymi dziedzinami wiedzy:

socjologia (badanie administracji jako pewnego faktu społecznego; wyniki badań socjologicznych mogą być narzędziem wspomagającym administrację w oddziaływaniu na różne grupy społeczne)

nauka prawa administracyjnego (m.in. badanie instytucji prawa administracyjnego łączone z ich uwarunkowaniami politycznymi, ekonomicznymi, itp.)

polityka administracyjna (odpowiada na pytanie, jak należy administrację zmieniać, ulepszać, usprawniać; przenikanie do danego działu administracyjnego w formie ustaw)

ale również:

statystyka (wykorzystanie metod statystycznych dla badania zjawisk administracyjnych)

prakseologia (nauka o sprawnym działaniu; opis i analiza działania, formułowanie zasad postępowania jednostki bądź instytucji)

psychologia

ekonomia

informatyka

teoria zarządzania

Postępowanie badawcze - charakterystyka:

Etap I. Zbieranie materiałów:

dobór próby

metoda obserwacji migawkowych

Przeprowadzając postępowanie badawcze bierzemy pod uwagę 2 rozwiązania (właściwie dobieramy próbę, technikę przeprowadzania postępowania):

1.Technikę analizy konkretnych przypadków, w której bada się konkretnie, na podstawie dokumentów, danych urzędowych tylko wybrane i wyselekcjonowane sprawy. Następuje analiza czynności dokonywanych w toku sprawy. Wyciągane zostają wnioski, dokonana ocena działań, pracochłonności, a także eliminowanie niepotrzebnych czynności.

2.Technikę dodatkowej kopii, w której gromadzi się kopie pism związanych z określoną komórką w określonym czasie. Następuje analiza pracy komórki w różnych aspektach.

Warto korzystać z technik socjologicznych: obserwacji, wywiadu, ankiety, eksperymentu, pamiętników osób zatrudnionych w organach administracji publicznej lub osób korzystających z "usług" administracji, a także metody biograficznej.

Etap II. Analiza:

Polega na ocenie zebranego materiału, sprawdzeniu jego prawdopodobieństwa, klasyfikacji, itd. Etap prowadzony jest przy zastosowaniu:

metody statystycznej

metody historycznej

metody porównawczej

metody normatywnej

Elementem oceny mogą być normy prawne, moralne bądź techniczne, a także podstawy ustrojowe państwa oraz pewne założenia ideologiczne.

Etap III. Formułowanie twierdzeń:

Jest to efekt analizy zebranego materiału. Twierdzenia mogą mieć charakter wyłącznie opisowy lub też mogą wskazywać drogi i sposoby prowadzące do usunięcia stanów niepożądanych (charakter praktyczny bądź teoretyczny).

Problem rozdziału polityki i administracji (administracja a polityka):

Administracja jest aparatem wykonawczym decyzji politycznych; aparatem aktywnym, na którym spoczywa obowiązek inicjowania określonych decyzji administracyjnych (ze sfery polityki publicznej realizowane przez władze publiczne). Czynnik administracyjny powinien być czynnikiem stabilnym, w odróżnieniu do czynnika politycznego, który jest zmiennym. Istnieje potrzeba funkcjonalnego oddzielenia od siebie sfery rządzenia i sfery administracji wykonawczej (zarządzającej), a także aparatu obsługującego funkcje zarządzania politycznego (rządzenia) i aparatu obsługującego funkcje o charakterze administracyjnym (administracji wykonawczej).

Model szwedzki administracji - rozdział między ministerstwami a urzędami centralnymi (kolegiami);

Kolegia posiadają jasno określone kompetencje, nie podlegają członkom organu rządowego, są obsadzane przez stałych urzędników (niezależnie od zmian politycznych). Model szwedzki niesie ze sobą szczupłość aparatu ministerstw oraz skupianie się ich w pracy na legislatywie (projektach ustaw, aktach wykonawczych). Ministerstwa zajmują się sprawami politycznymi, a urzędy centralne wykonywaniem funkcji administracyjnych.

Model szwedzki próbowano wcielić w Polsce w latach 1992-2001, poprzez wydzielenie kompetencji i aparatu urzędów centralnych administracji. Przekształcenia dokonane przez rząd Leszka Millera w 2001r. to nic innego jak likwidacja ok. 20 urzędów centralnych, które włączono ponownie do ministerstw. Oznacza to ponowne poddanie ich zwierzchnictwu czynnika politycznego.

Zarządzanie sprawami życia zbiorowego jest bezpośrednio związane z ponoszeniem odpowiedzialności osób, które czynnie w tym procesie uczestniczą. Inna jest odpowiedzialność rządu (czy władz samorządowych), które są ciałami politycznymi, a zupełnie inna odpowiedzialność organu bądź funkcjonariusza administracyjnego. Policja, służby czy też organy administracyjne, wykonujące różne funkcje lub zadania publiczne, ponoszą odpowiedzialność cząstkową wynikającą z kompetencji organu. Za stan spraw publicznych odpowiadają rządy centralne lub władze samorządowe, a więc politycy demokratycznie wybrani do sprawowania władzy na danym terytorium. Za stan spraw publicznych odpowiada również szczególna grupa urzędników, których odpowiedzialność ma także charakter ogólny (za stan rzeczy, odpowiedzialność polityczna administracji). Władza terytorialna ponosi odpowiedzialność polityczną w szczególności w sferze porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, i to niezależnie od tego czy uprawnienia policyjne przysługują tej władzy, czy też należą do wyodrębnionych służb czy inspekcji. Rząd i władze samorządowe ponoszą odpowiedzialność również za rozwój gospodarczy danego terytorium i dobrobyt jego mieszkańców.

Podstawowe obszary działalności administracji publicznej:

I. Działalność z zakresu klasycznej administracji porządkowo-reglamentacyjnej(tzw. policyjnej)

Klasyczna działalność polityczna państwa;

To nic innego jak strzeżenie przez aparat państwowy porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, czyli można powiedzieć, że jest to działalność ponadczasowa i ponadpaństwowa istniejąca w każdym państwie. Współcześnie w jej zakresie są możliwe do stosowania instrumenty władcze, czyli zakazy i nakazy policyjne a także wydawanie zezwoleń administracyjnych i koncesji upoważniających wnioskodawców do prowadzenia działalności koncesjonowanej bądź wymagającej zezwolenia.

Reglamentacja - prawne wyłączenie pewnych dóbr ze sfery wolnych stosunków gospodarczych w zakresie np. produkcji, wymiany, posiadania, przechowywania. Wykonywanie tych czynności wymaga zezwolenia organów władzy. Dobra objęte reglamentacją są nazywane dobrami reglamentowanymi.

Nakazy i zakazy policyjne;

indywidualne

ogólne (erga omnes)

Ich zdaniem jest utrzymanie porządku publicznego. Nakazy i zakazy erga omnes to inaczej zarządzenia administracyjne. Jednostka ma przestrzegać obowiązującego prawa. Władza może użyć pewnego rodzaju przymusu wobec jednostki. Niekiedy to, co w danej sytuacji jest właściwe może zarządzić sam organ administracyjny.

Zezwolenia administracyjne - służą ochronie porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Formę zezwoleń przyjmują najczęściej kompetencje reglamentacyjne administracji. Zezwolenie to potwierdzenie spełnienia wymagań i dopuszczenie zainteresowanego do prowadzenia działalności.

Warunkiem prowadzenia działalności lub postępowania nie tylko jest spełnienie przez zainteresowanego konkretnych wymogów prawnych. Pozwolenie może mieć również charakter przywileju. Jest to rodzaj szczególnego uprawnienia dla wybranych osób. Zachodzi to zawsze w warunkach monopolu prawnego, kiedy państwo udziela przywileju dostępu do rynku reglamentowanego w postaci kontyngentu lub koncesji.

Koncesja - uprawnienie, akt administracyjny umożliwiający wykonywanie działalności gospodarczej, która ustawowo jest zastrzeżona i ograniczona jest tu swoboda działalności gospodarczej. Rodzaje udzielanych koncesji:

o charakterze publicznoprawnym; udzielane każdemu i bez ograniczeń

o charakterze prawa specjalnego

o charakterze prawa wyłącznego

Kontyngent - limit, określona ilość, kwota (maksymalna bądź minimalna), norma

Przywilej gospodarczy zazwyczaj nie przysługuje aparatowi administracyjnemu, tylko władzy państwowej oraz ustawie. Kompetencje do przyznania przywileju znajdują się również poza sferą zadań samorządu terytorialnego.

Bezpieczeństwo zbiorowe dotyczy zarówno sfery stosunków życia społecznego, jak i gospodarki. Ma to związek z szerokim pojęciem gospodarki globalnej, a co za tym idzie ochroną przed nadużyciami monopolistów oraz załamaniem koniunktury. Powstają tzw. organy regulacyjne.

Istota funkcji regulacyjnej nie sprowadza się tylko do ustalania standardów zachowania na danym rynku. Dotyczy ona również niezależnego, fachowego rozstrzygania sytuacji konfliktowych w danym segmencie rynku. Organy regulacyjne winny być niezależne i wolne od władzy politycznej.

Administracja porządkowa i reglamentacyjna powinna być prowadzona jak najbliżej podmiotu prawa bądź miejsca, którego dotyczy. Decyzja powinna być podejmowana w miarę możliwości "jak najniżej".

Administracja reglamentacyjna musi odpowiednio zbudować rządowy aparat administracyjny w terenie bądź też wykorzystać w tym celu inne struktury.

1. Koncentracji - organy centralne

2. Dekoncentracji - organy terenowe

3. Centralizacji - w ściśle sprecyzowanej sferze właściwości rzeczowej system organów administracji jest zorganizowany w ten sposób, że podejmowanie decyzji należy wyłącznie do organów nadrzędnych.

4. Decentralizacji - gdy sprecyzowane zadania przekazywane są jako zadania własne podmiotom samorządowym.

Działalność reglamentacyjną można przyrównać do działalności orzeczniczej sądów, gdyż polega na wydawaniu aktów stosowania przepisów prawa.

II. Zadania z zakresu administracji świadczącej (usługi publiczne)

Usługi typu społecznego - np. oświata, ochrona zdrowia,, opieka społeczna, kultura

Usługi o charakterze technicznym -np. komunikacja zbiorowa, wodociągi i kanalizacja, światło i energetyka cieplna, oczyszczanie miast

Rozwój różnego rodzaju świadczeń społecznych - np. ubezpieczenia społeczne

Obywatele stają się coraz bardziej nie tylko wyborcami, ile destynatariuszami czy nawet wprost klientami usług administracji.

Rola administracja świadczącej (usługi publiczne) co najmniej polega na odpowiedzialności władzy publicznej za standard usług świadczonych przez sektor prywatny. Może polegać również na bezpośrednim organizowaniu świadczenia usług publicznych różnego rodzaju, a może obejmować nawet samo ich świadczenie za pośrednictwem instytucji świadczących.

Podstawowym problemem administracji świadczącej jest wielka liczba odbiorców usług, a co za tym idzie potrzeba dysponowania ogromnym potencjałem rzeczowym i kadrowym.

Ten rodzaj sprawowanych działań przez aparat administracyjny coraz bardziej się poszerza co świadczy o pewnej ewolucji w administracji z bezwzględnie władczej na usługową.