Prawo Unii Europejskiej posiada wiele zasad, którymi kierują się członkowie wspólnoty, jednakże ogólnych i podstawowych zasad jest osiem.

Zasady:

  1. Autonomii prawa wspólnotowego.
  2. Pierwszeństwa zastosowania prawa wspólnotowego
  3. Bezpośredniego skutku.
  4. Subsydiarności.
  5. Solidarności.
  6. Proporcjonalności.
  7. Niedyskryminacji.
  8. Wzmocnionej współpracy.

Omówiona zostanie zasada subsydiarności. Oznacza ona, że Unia Europejska podejmuje tylko takie działania, które zapewniają większa skuteczność i efektywność, niż w przypadku, gdyby te działania podjęte zostały wyłącznie przez rządy poszczególnych państw członkowskich. Odnosi się ona do podziału zadań pomiędzy instytucje UE a instytucjami administracyjnymi poszczególnych państw, z drugiej jednak strony jest to określenie granic prawodawstwa wspólnotowego zarówno w aspekcie tematyki, jak i charakteru regulacji.

Pośród różnych opinii dotyczących tej zasady można znaleźć takie, które postulują za jej reformą. Zasada ta ma swoje źródło w traktacie, czyli najwyższym i najważniejszym akcie normatywnym wspólnoty. Traktat ten stanowi: "Wspólnota podejmuje działania zgodnie, z zasadą pomocniczości, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągniecie na poziomie Wspólnoty". Deklaracja podjęta w Nicei w 2000 roku proklamuje zmiany w ustawodawstwie unijnym a także unormowań związanych z omawiana zasadą. Zmiany te dotyczą szczególności dookreślenia uprawnień wspólnoty i państw członkowskich w oparciu o ta zasadę. Podobnej reformy żąda Rada Europejska w deklaracji podjętej w Laeken w 2001 roku.

Należy zauważyć, że omawiana zasada dotyczy również szczebla regionalnego, czyli w przypadku polski województw. Ingerencja unijna na tym poziomie ma grono sojuszników jak również wielu przeciwników pośród elektoratu Unii. Należy, więc ustalić, w jaki sposób ma być wcielana w życie zasada pomocniczości i jaki wpływ na to miałyby wadze ustawodawcze państw członkowskich. Gdy to nastąpi prostsze będzie określenie i podział uprawnień pomiędzy Unią Europejską a jej członkami. Prace nad poruszanym problemem powierzone zostały wyspecjalizowanym grupom działającym przy Konwencie Europejskim. Były to grupa I do spraw pomocniczości i grupa IV do spraw roli parlamentów krajowych. Każda z nich po przeprowadzeniu analiz zaprezentowała swoje stanowisko w sprawozdaniu końcowym.

I grupa stwierdziła, iż należy we wspólnotowej procedurze legislacyjnej natężyć wcielanie zasady subsydiarności w fazie projektowania aktów normatywnych, tworzonych przez Parlament Europejski, Rade Europejską I Komisję. Kolejnym postulatem było utworzenie nowych procedur kontrolnych państw członkowskich wobec unijnego stosowania omawianej zasady. Następną propozycją było rozszerzenie legitymacji skargowej w przypadkach dotyczących zasady subsydiarności. Miało to polegać na tym, że władze ustawodawcze krajów członkowskich i Komitety Regionów mogłyby składać skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Natomiast odrzuciła koncepcje inicjatywy skargowej przysługującej władzom stanowiącym prawo miejscowe na szczeblu regionalnym państw, czyli w Polsce byłyby to sejmiki województwa.

IV grupa przedstawia swoja wizję rozwiązania, która była zbliżona do zaprezentowanej.

postulowała o umożliwienie władzom ustawodawczym krajów członkowskich wnoszenie uwag do projektów unijnych dotyczących zgodności aktu z zasada subsydiarności.

Postulaty obydwu grup stały się podstawą dalszych działań, które podejmował Konwent Europejski. Skutkowało to przyjętymi propozycjami, badanego problemu, przedstawionymi w projekcie traktatu ustanawiającego konstytucję dla Unii Europejskiej, przyjętym 10 lipca 2003 roku. Wersja ostateczna tego aktu przedłożona została przewodniczącemu Rady Europejskiej w dniu 18 lipca tegoż roku.

Projekt ten usytuował omawianą zasadę pośród naczelnych zasad unijnych takich jak zasady powierzania kompetencji czy proporcjonalności. Jednak nie ustosunkowano się w nim do nowych potrzeb związanych z tą zasadą a tak oczekiwanych. Wprowadzono jedynie kosmetyczne zmiany, które nie różnią się zbytnio od obowiązujących teraz. Skutkuje to nie rozwiązaniem unijnego problemu i dalej nie sprecyzowanych mechanizmów kontroli państw.

Realizacja zasady subsydiarności obecnie odbywa się na podstawie "Protokołu w sprawie zasad pomocniczości i proporcjonalności". Akt ten jest załącznikiem projektu konstytucji. Zgodnie z nim funkcjonują nie tylko organy unijne, ale również władza ustawodawcza państw członkowskich. Przestrzegają one zawartych w nim postulatów i postępowania. Zakres stosowania tej zasady ma obejmować wszystkie sprawy określone w traktacie z wyjątkiem dotyczącym zadań wyłącznych uprawnień Unii. Poprzednio jej zastosowanie było zdecydowane węższe, gdyż dotyczyła tylko pierwszego filaru a w pozostałych pozostawała jedynie pewnym niewiążącym wyznacznikiem. Unormowanie w obecnym kształcie tej zasady, w projekcie konstytucji, miało zapewnić doprecyzowanie kompetencji przysługujących instytucjom unijnym. Jest to duża zmiana i jednocześnie nowość w prawie wspólnotowym. Powstaje pytanie, na tym etapie rozważań, jakie uprawnienia zostały wyłączne spod zakresu subsydiarności, czyli które uprawnienia są wyłączne. Są to przede wszystkim kompetencje do ustalania zasad konkurencji obowiązujących na rynku wewnętrznym, polityka monetarna, polityka handlowa w zakresie wspólnotowym, polityka celna, polityka rybołówstwa w zakresie ochrony niektórych gatunków, a także wyłączność w zawieraniu umów międzynarodowych. Tak sprecyzowane kompetencje pozostawiają jednak dużo do życzenia i waśnie takie stanowisko jest powszechne w opiniach dotyczących tego fragmentu konstytucji. Zarzuca się nadal, brak precyzji w tych ustaleniach a w szczególności odnosi się to do spraw konkurencji wraz z rynkiem wewnętrznym oraz polityki celnej. Przypisuje się, przepisom dotyczącym kompetencji instytucji wspólnotowych, podobieństwo do przepisów ustrojowych państw federalnych.

O dużym znaczeniu zasady subsydiarności świadczy chociażby to, że została ona przytoczona w preambule Karty Praw Podstawowych UE.

Według tego unormowania wszystkie przepisy Karty Praw Podstawowych dotyczą ogółu podmiotów wspólnotowych, które mają przy ich stosowaniu brać pod uwagę omawianą zasadę. Muszą oni kierować się nią by w ten sposób, nie tylko doprowadzić do poszanowania praw określonych w tym akcie, ale również rozpowszechniania ich wśród obywateli wspólnoty i innych podmiotów.

Dokonując analizy traktatu obecnie obowiązującego i projektu konstytucji zauważyć można konkretne różnice w unormowaniu omawianej zasady. W projekcie nawiązuje ona do realizacji określonych zadań przez podmioty krajowe, a nie wyłącznie instytucje wspólnotowe. To wskazane w projekcie szczeble podziału terytorialnego kraju mogą realizować cele w wymiarze swego terytorium. Już nie tylko administracja centralna została zaliczona do tych podmiotów, ale również regiony i samorządy lokalne (u nas będą to województwa i powiaty).

podnosi się przy tym postulat do Komisji Europejskiej, by przed przystąpieniem do prac legislacyjnych, dokonała badań w zakresie funkcjonowania ich na wszystkich szczeblach krajowych państw członkowskich. Miałaby ona brać pod uwagę opinie i propozycje władz na tych stopniach podziału zasadniczego danego kraju. Pomimo, iż nowe unormowania zasady nakładają jej obligatoryjność w stosowaniu przez podmioty unijne, to nie pomijają one władz uchwałodawczych poszczególnych krajów. To na nie nałożono obowiązek czuwania i kontroli by na etapie tworzenia prawa wspólnotowego omawiana zasada była odpowiednio stosowana. Postulat ten został szczególnie wyeksponowany w artykule 17 omawianego projektu w klauzuli elastyczności. Wszystko zależy od przewidzianej w projekcie możliwości uporządkowania norm ustawowych i wykonawczych w poszczególnych krajach. Należy, bowiem zabezpieczyć te spośród zdań wykonywanych przez struktury wspólnotowe, które nie są wyszczególnione jako uprawnienia Unii a są niezbędne do wykonania w celu realizacji założeń konstytucyjnych wspólnoty. Dla tych samych powodów wprowadzone zostało w tym akcie związanie klauzuli elastyczności z decyzją Parlamentu Europejskiego. Podmiot ten musi się przychylić do zastosowania klauzuli w każdym z rozpatrywanych przypadków gdyż, jeśli tego nie zrobi nie można jej zastosować.

Funkcja władz ustawodawczych poszczególnych krajów członkowskich w kontroli poszanowania zasady pomocniczości znacznie wzrosła i po raz pierwszy aż w takim stopniu, że mają bezpośrednio brać udział w procesie legislacyjnym UE. Do tej pory ich zadaniem było jedynie wcielanie norm wspólnotowych w prawo krajowe i kontrola polityki krajów członkowskich w sprawach wspólnotowych. Uprawnienia parlamentów państw członkowskich uległy poszerzeniu i zmianie w nowych unormowaniach.

Wytyczne dotyczące zastosowania omawianej zasady w prawie wspólnotowym zostały zawarte w art. IV-6 konstytucji "protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności". Celem jego jest wykreowanie właściwych mechanizmów proceduralnych, które dopuściłyby wadze krajów członkowskich do korzystanie z przyznanych im nowych kompetencji. Zakłada on poszczególne fazy realizacji postulowanych uprawnień. Początkowa faza polegałaby na konsultacjach przeprowadzanych przez komisję Europejską z podmiotami poszczególnych państw. Czas przewidziany do ich odbycia to etap legislacyjny poprzedzający zgłoszenie danego projektu. Kolejna fazą jest zaprezentowanie projektu wraz ze wskazaniem jego zasadności ze względu na zasady, których dotyczy omawiany protokół. Należy dokonać tego kierując się przesłankami dotyczącymi jakości i ilości. Następnie Komisja Europejska dostarczałaby przedmiotowy projekt władzom ustawodawczym poszczególnym państwom członkowskim jednocześnie przedkładałaby go Parlamentowi Europejskiemu. Teraz Parlament przesyła swoje uchwały władzom ustawodawczym i wykonawczym państw członkowskich. Najważniejszą zmianą mającą nastąpić za sprawą konstytucji jest uprawnienie parlamentów krajowych do przedkładania instytucjom wspólnotowym, takim jak Parlament, Komisja i Rada Unii Europejskiej, precyzyjnego i dobrze uargumentowanego stanowiska, że dany projekt jest sprzeczny z zasadą subsydiarności. Stanowisko to powinno zostać zaprezentowane w ciągu sześciu tygodni, od dnia przespania krajom projektów, w postaci pisemnej. Nie sprecyzowany natomiast został etap wewnętrznego postępowania w krajach członkowskich. To zadanie należy, bowiem do władz poszczególnych krajów zgodnie z ich ustawodawstwem. Na tym etapie rozważań, zaakcentować trzeba, że stanowisko danego kraju ma odnosić się nie do merytorycznych zagadnień w ogóle, a jedynie do sprawy zgodności całości aktu z omawiana zasadą. Wadze krajowe nie będą, więc mogły ingerować w kompetencje legislacyjne wspólnoty. Może się okazać, że odseparowanie tych zagadnień będzie bardzo trudne, gdy zostanie to wcielone życie. Problemem może tu być nadmierna próba ingerencji parlamentów krajowych w projekty aktów unijnych i co za tym idzie konflikty pomiędzy nimi a instytucjami wspólnoty. Nie ulega wątpliwości fakt, że zastosowanie nowych przepisów w poszczególnych krajach wiązać się będzie z ogromnej determinacji i odpowiedniego przygotowania z ich strony. Nie chodzi tu jedynie o procedurę, ale o organizację, personel osobowy i oczywiście finanse związane z zaopiniowaniem takich aktów. Owocem tych zmagań będzie sformułowanie stanowiska, a po jego przedstawieniu organy UE zobowiązane są do jego analizy.

Państwa członkowskie w razie naruszenia przez wspólnotę zasady subsydiarności są uprawnione do wniesienia skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Natomiast parlamenty krajowe albo jedna z ich izb mogą być inicjatorami postępowania przed trybunałem w odniesieniu do przedmiotowej zasady, ale jedynie pośrednio. Pośrednikiem tym jest rząd danego państwa skarżącego.

Kolejną ważną zmianą zasługującą na omówienie jest możliwość inicjowania postępowania przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości, w sprawach z zakresu tej zasady, przez Komitet Regionów. Podmiot ten wydaje się szczególnie predysponowany do kontrolowania działań prawodawczych UE pod kątem ich zgodności z zasadą pomocniczości przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Nie ma on jednak pełnej legitymacji skargowej.

W projekcie konstytucji Komisja Europejska została zobligowana do przedkładania w każdy roku Radzie Europejskiej, Parlamentowi Europejskiemu, Radzie Ministrów i władzom ustawodawczym państw członkowskich sprawozdania w sprawie realizacji zasad powierzenia kompetencji, pomocniczości i proporcjonalności. Dokument ten jest również przedkładany Komitetowi Regionów i Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu.

Ustanowione w projekcie konstytucji rozwiązania dotyczące omawianej zasady nie ominęły krytyki. Komitet Ekonomiczno-Społeczny wypowiedział się krytycznie w stosunku do tych unormowań podkreślając, że pominięte zostały wpływy i funkcje, jakie pełnią w społeczeństwach organizacje, a także fakt nie przyznania mu inicjatywy do składania skarg do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Pomimo krytyki dokonanej przez Komitet Ekonomiczno-Społeczny, dotyczącej głównie jego uprawnień, projekt konstytucji w wymiarze omawianej zasady subsydiarności oceniany jest pozytywnie. Dostosowuje się on do zmian, spowodowanych zwiększeniem się wpływów Unii Europejskiej spowodowanych jej rozszerzeniem. Pomimo, iż projekt nie zakłada rewolucyjnych zmian a jedynie niewielkie i to w dodatku zmian proceduralnych a nie materialnych odnoszących się do zasady subsydiarności prawa wspólnotowego jest on dobrze skonstruowaną kontynuacją założeń z przed kilkudziesięciu lat. To postulaty traktatów z Maasrtricht i Amsterdamu są podstawą funkcjonowania struktury UE, a kolejne maja być jedynie sposobem na ich ulepszanie.