Dodaj do listy

Prawo administracyjne – wiadomości ogólne

1. Pojęcie administracji.

Administracja - zgodnie z wykładnią nauk administracyjno - prawnych może być charakteryzowana i pojmowana pierwszego dwa odmienne sposoby.

I ADMINISTRACJA JAKO ORGANIZACJA Zgodnie z tym znaczeniem poprzez termin "administracja" rozumiemy cała organizacyjna strukturę, to znaczy organy administracyjne pierwszego skupione wokół nich jednostki administracyjne. Wszystkie powyższe instytucje wyposażone zostały pierwszego określone przez ustawodawcę kompetencje, dzięki którym realizowane ssą zadania z zakresu działania organizacji rządowej lub samorządowej albo tez z zarówno jednego jak i drugiego zakresu. Całość tworzy pewien zamknięty organizacyjnie układ. Pojmując w ten sposób administrację możemy albo brać pod uwagę wyłącznie państwowe jednostki organizacyjne (jest to tak zwana administracja w wąskim tego słowa znaczeniu) albo też analizować pewien fragment aparatu administracyjnego, złożony bądź z państwowych jednostek administracyjnych oraz instytucji i organizacji, (to tak zwana administracja w szerokim tego słowa znaczeniu) bądź tylko instytucji i organizacji działających poza ramami administracji państwowej, które jednakże powołane zostały na mocy ustawy i którym zostały ustawowo dane pewne określone kompetencje, dzięki którym mogą one realizować zadania publiczne ( aktualnie są to zadania gminy i powierzone organom gminy) - jest to tak zwana administracja publiczna w wąskim tego słowa znaczeniu.

II. ADMINISTRACJA JAKO DZIAŁALNOŚĆ - Zgodnie z drugim znaczeniem które definiuje administracje ze względu na podejmowane przez nią działania możemy rozróżnić:

- administracje państwową w ścisłym znaczeniu, przez które rozumiemy działanie pewnej organizacji w imieniu państwa. Będzie to np. administracja sprawowana przez rządowe organy administracji ogólnej lub specjalnej.

- administrację państwową działalność szerokim znaczeniu, tzn., działanie tych organów działalność instytucji, które nie są organami działalność instytucjami należącymi do administracji państwowej. Będzie to administracja sprawowana przez organy gminy lub związki międzygminne (ich sposób powoływania, zadania i sposób działania określa ustawa o samorządzie gminnym.).

- administracje publiczną, przez którą rozumiemy działalność wszystkich organów działalność instytucji niepaństwowych

- administracje prywatną, to znaczy działalność instytucji, działalność podmiotów niepublicznych, które nie zostały powołane do realizacji zadań publicznych określonych ustawowo.

Przykładem administracji państwowej w znaczeniu ścisłym może być administracja sprawowana przez tzw. rządowe organy administracji ogólnej lub specjalnej, natomiast przykładem administracji w wąskim rozumieniu tego słowa może być działalność podejmowana przez organy gminy lub związki międzygminne, o których jest mowa w ustawie o samorządzie gminnym.

Administracja państwowa, w odróżnieniu od innych działań podejmowanych przez państwo wyróżnia się swoim konkretnym, bardziej sprecyzowanym charakterem. Oznacza to, iż działanie administracji państwowej zdeterminowane jest poprzez określony cel a także przez ściśle określone podmioty występujące w postępowaniu administracyjnym. Dzięki tym charakterystycznym cechom, działalność administracyjna w prosty sposób można odróżnić od działalności sądowej lub ustawodawczej. Ustawodawstwo odnosi się bowiem zarówno do bardziej ogólnie sprecyzowanego kręgu odbiorców jak i do szerszego zakresu spraw jakimi się zajmuje. Zarówno zasady, jak i reguły postępowania w ustawodawstwie są w większym stopniu abstrakcyjne niż te, które stosuje się w administracji. Jednocześnie, do zadań sadów powszechnych nie należą sprawy administracyjne. Sądownictwo ma wiec inny zakres swojego działania, są to przede wszystkim sprawy z zakresu prawa karnego i cywilnego oraz im pokrewne. Dodatkowo sady działają w pewnych szczegółowo określonych ramach, dotyczących form oraz skutków prawnych poszczególnie podejmowanych czynności. Dokładne określenie przeprowadzenia postępowania, brak możliwości występowania z własnej inicjatywy, sztywne określenie terminów, mocy prawnej, uczestników postępowania znacząco odróżniają sadownictwo od administracji.

Rozstrzyganie sporów pomiędzy obywatelem a organem państwowym także nie leży w gestii administracji. Poszczególne czynności podejmowane w takich sporach mają charakter jedynie przejściowy i SA podejmowane jedynie na podstawie specjalnego upoważnienia. Jedynym wyjątkiem są sprawy organizacyjne wewnętrzne, takie, które związane są z działalnością urzędu i tokiem postępowania.

Powyższe rozważania dotyczą jedynie ogólnych zasad, jakimi rządzi się administracja i nie mają odniesienia do administracji w każdym państwie. W celu zrozumienia istoty administracji i pełnej jej charakterystyki powyżej także powyżej celu pełnego zrozumienia funkcji jaka pełni, należy podane powyżej cechy analizować razem zasadami obowiązującymi w danych ustrojach państwowych. Należy także brać pod uwagę zasady oraz cele, jakie stawia przed sobą dany organizm państwowy, co z zasady będzie różne w poszczególnych czasookresach funkcjonowania państwa.

W okresie od trzydziestych XX wieku do mniej więcej roku 1950 r. w Polsce administracje charakteryzowano w sposób negatywny. Oznaczało to, iż wykorzystując zasadę trójpodziału władzy tj. na władzę ustawodawczą, sadowniczą i wykonawczą, charakteryzowano administrację jako to działanie, które działa poza zakresem władzy sądowniczej i ustawodawczej. W ten sposób wskazywano a priori na funkcje administracji w państwie.

Stosując powyższy sposób charakterystyki administracji nie rezygnowano jednocześnie z prób określenia jej cech. Stawiając administracje naprzeciw sądownictwa i ustawodawstwa starano się jednocześnie wyróżnić szereg wyróżniających ja czynników. Próbując stosować różnego typu kryteria, począwszy od zakresu działalności podawano jednakże tylko abstrakcyjne, bardzo ogólnikowo określone cechy. Powyższy brak definicji pozytywnej, która w sposób jednoznaczny odzwierciedlałaby działanie, zakres i podmioty administracji, wynikał z powszechnie przyjmowanego poglądu, że administracja jest taką dziedzina działalności państwa, która poprzez swoja zmienność, tryb działania, różnorodność oraz jej nieograniczony zasięg nie da się w sposób jednoznaczny określić i scharakteryzować. Tym samym poprzez administracje rozumiano ten fragment działalności państwa, który nie był ani sadownictwem ani ustawodawstwem.

W sposób materialno- negatywny administracja została scharakteryzowana poprzez S. Kasznicę. Zgodnie z podana przez niego definicją, "administracja jest tą częścią działalności państwowej, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowniczej". Jednocześnie T. Bigo, określił administracje państwową jako "planową działalność państwa zmierzającą do pewnych celów, nie będącą ustawodawstwem ani sądownictwem". Zgodnie działalność poglądem T. Bigo działalność państwa zawsze jest oparta o obowiązujące normy prawne, w związku z czym zawsze jest działalnością prawną. Państwo w odróżnieniu od osoby fizycznej jest takim tworem , którym każdy akt woli oraz akt wewnętrzny regulowany jest za pomocą prawa; człowiek natomiast sam reguluje akt prawny. Dodatkowo, zgodnie z definicjami negatywnymi państwo podejmując działania kieruje się dobrem ogólnym oraz interesem publicznym.

Powyższe rozważania i podane cechy pozwalają na rozróżnienie administracji publicznej od administracji prywatnej a także pozwalają odróżnienie definicji używanych współcześnie od definicji stosowanych wcześniej.

Ten sposób rozumienia administracji obowiązywał także poza terenem Polski. Autor Autor J. Szaniawski Dwa teatry, bohater epizodyczny; małomówny dramaturg z nieodłączną fajką, twórca katastroficznej, fantastycznej sztuki, nie pozbawionej jednak realizmu. Postać jest prawdopodobnie... Czytaj dalej Słownik bohaterów literackich - liceum jednego z popularnych podręczników z początku XX wieku Szwajcar F. Fleiner utrzymywał, iż poprzez termin administracja należy rozumieć pewien ogół działań służący celom ogólnym, w którego zakresie nie działa sadownictwo i ustawodawstwo. Kolejnym naukowcem, określającym administracje w sposób negatywny był O. Mayer. Uważał on iż przez termin "administracja" należało rozumieć pewną złożoną, niejednolita organizację, wyposażoną w zaplecze rzeczowe i osobowe oraz regulowaną prawem, która poprzez swoje działania ma zapewnić dobro ogółu. Życiowe cele miały być realizowane według własnego, ustalonego porządku prawnego, który pozostaje poza zasięgiem sadownictwa.

Aktualnie administracja jest uznawana za cześć aparatu państwowego, który w sposób określony prawem realizuje zadania nałożone na nią przez ustawodawcę. Administrację można także pojmować jako działalność prowadzona przez różne podmioty (państwowe, prywatne, samorządowe) mająca na celu realizacje nałożonych na nią zadań. Zakres działania administracji określają przepisy prawa (ustawy, rozporządzenia zarządzenia). Jednocześnie przepisy prawa przypisują poszczególnym organom administracji pewien rodzaj Rodzaj jednostka systematyczna - jedna z kategorii w systemie klasyfikacji roślin i zwierząt, wyższa od gatunku, a niższa od rodziny, np. rodzaj szczur obejmuje gatunki: szczur śniady, szczur wędrowny; rodzaj... Czytaj dalej Słownik biologiczny zadań, które powinny realizować. W celu jednolitego, sprawnego oraz profesjonalnego wykonywania zadań przez administrację, ustawodawca stara się przepisami prawa unormować podstawę tych działań, moc wiążącą, zasięg działania oraz formę poczynionych tryb, poczynionych jakim podejmowane są decyzje oraz inne warunki, jakie administracja ma spełnić, by jej działania były ważne i skuteczne.

II PRAWO ADMINISTRACYJNE

Poprzez termin "prawo administracyjne" rozumiemy:

- w znaczeniu szerokim: wszystkie te normy prawne, które regulują organizacje i zachowanie organów administracji państwowej charakteryzowanych jako cześć aparatu państwowego. Dotyczy to także zachowania osób fizycznych i innych podmiotów, które nie zostało unormowane przez inne przepisy, należące do innych gałęzi prawa. Prawo administracyjne w znaczeniu szerokim możemy podzielić na trzy części:

a) prawo o ustroju administracji państwowej - jest to część regulująca organizację oraz zasady, zgodnie z którymi ma funkcjonować aparat państwowy, który został powołany do realizowania zadań państwowych w takich formach, jakie są uznane za właściwe dla administracji państwowej. Prawo o ustroju zawiera w związku z powyższym tworzące podmioty administracji państwowej i określające ich strukturę organizacyjną oraz zakres działania, określające strukturę systemu podmiotów administracji państwowej oraz zachodzące w nim procesy kierowania nadzoru, kontroli, koordynacji informacji oraz inne, a także przepisy stanowiące podstawę do określenia zadań poszczególnych organów administracji państwowej, ich systemu, form i metod wykonywania oraz przepisy dotyczące podziału terytorialnego kraju dla potrzeb administracji państwowej.

b) prawo materialne - dotyczy tej części prawa, która określa wzajemne obowiązki oraz uprawnienia organów administracji państwowej oraz podmiotów nie należących do administracji państwowej jako części aparatu administracyjnego. W związku z danym uprawnieniem organu administracyjnego, na określony podmiot, który organizacyjnie jest podporządkowany danemu organowi administracyjnemu. został nałożony pewien określony obowiązek. Pociąga to za sobą zależność, iż w związku z obowiązkiem administracji państwowej podmiotowi znajdującemu się na zewnątrz administracji państwowej odpowiada stosowne uprawnienie.

c) prawo proceduralne - w zakresie prawa proceduralnego znajdują się te normy, które mają n celu wyznaczenie postępowania zmierzającego do wykonania norm określonych prawem ustrojowym i materialnym. To urzeczywistnienie norm prawa ustrojowego i materialnego dokonuje się zazwyczaj w drodze ich konkretyzacji, powiązania z indywidualnymi podmiotami lub tez poprzez dokonanie przez określony podmiot danego obowiązku albo poprzez wydanie przez organ Organ narząd - część organizmu wielokomórkowego mająca określoną formę, zbudowana z tkanki jednego rodzaju lub z różnych tkanek, występująca w określonym miejscu i pełniąca określone funkcje.... Czytaj dalej Słownik biologiczny administracji decyzji lub postanowienia administracyjnego. Wykonanie powyższych norm może trze być dokonanie poprzez kontrole i nadzór nad przestrzeganiem prawa, jego stosowania i stanowienia oraz poprzez orzekanie o sankcjach, jakie są wprowadzane w przypadku naruszenia zakazów lub tez nie przestrzeganie pewnych zasad określonych w zadaniach wykonywanych przez administrację (np. zachowanie czystości w miejscach publicznych, spożywanie alkoholu w miejscach publicznych itp.). W obrębie prawa proceduralnego może wyróżnić:

- prawo dotyczące ogólnego postępowania administracyjnego oraz postępowań szczególnych,

- prawo dotyczące postępowania egzekucyjnego w administracji i innych postępowań wykonawczych,

- prawo dotyczące trybu kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji państwowej oraz obywateli i organizacje społeczne,

- prawo o postępowaniu legislacyjnym,

- prawo dotyczące postępowania karno - administracyjnego (postępowaniu w sprawach o wykroczeniach);

- prawo dotyczące postępowania porządkowego i dyscyplinarnego,

- prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków.

- w znaczeniu wąskim - wszystkie te normy które mają charakter dwustronnie więżący, które bezpośrednio lub poprzez odpowiednie akty prawne ustanawiają określone uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej oraz podmiotów niepodporządkowanych im organizacyjnie. Mając na myśli prawo administracyjne w wąskim znaczeniu możemy wyróżnić te normy, które ustanawiają uprawnienia lub obowiązki, wyznaczają wprost zachowanie się tego, kto znajdzie się w określonej sytuacji lub też tego, kto posiada określone albo tez prowadzi określoną działalność; określające kompetencje organów administracyjnych które pozwalają nałożyć im na podmioty znajdujące się na zewnątrz administracji państwowej określone obowiązki (wykonanie tych obowiązków zależy trybu i formy, w jakiej zostały nadane), normy dzięki którym podmioty usytuowane na zewnątrz administracji państwowej mają prawo domagać się od organów administracji państwowej spełnienia określonych w przepisach prawnych świadczeń, wydania pozwolenia na prowadzenie określonej działalności, przekroczenia granicy państwowej itp.

Nauka prawa administracyjnego zajmuje się klasyfikacja i podziałem norm prawa administracyjnego. Jej głównym przedmiotem badań są te normy, które regulują działanie administracji, czyli takie działanie, w których przynajmniej jedna strona jest organ administracji. Jednocześnie nie można pomniejszać zakresu badania nauk administracyjnych, bowiem przedmiotem badań są nie tylko normy, ich struktura czy też cały system ale także nauka prawa administracyjnego zajmuje się systematyzacją poglądów na powyższe zagadnienia. Tym samym można stwierdzić, iż nauka prawa administracyjnego zajmuje się zarówno normą prawa jak i sposobem jej rozumienia. Dodatkowo w zakresie zagadnień, którymi zajmuje się ta nauka jest także geneza powstawania danych norm, stanowienie, przestrzeganie i stosowanie przepisów prawa oraz powstawanie i przestrzeganie tzw. zwyczajów prawnych. Tym samym zagadnieniem nauk administracyjnych nie jest wyłącznie sama norma, ale także cały ogół otaczających ją zagadnień i środowisko w jakim jest stosowana i przestrzegana. Wnioski wyciągane z badań nad normą maja zastosowanie podczas weryfikacji przestrzegania norm i służą udoskonaleniu prawa.

NORMY W PRAWIE ADMIISTRACYJNYM

Normy prawa administracyjnego, rozumienie w sensie szerokim, możemy podzielić na następujące grupy:

1. normy ustrojowe - są to normy, które określają właściwość oraz ustanawiają zadania, a także regulują prawne formy działania i organizacje administracji, a także określają kompetencje.

- normy określające właściwość są to normy, które umożliwiają przypisanie określonego obowiązku lub uprawnienia danemu organowi lub innej jednostce organizacyjnej. Przewidywane jest także przypisanie takiego prawa lub obowiązku osobie fizycznej. Działanie tych norm opiera się na przepisach prawa, które określają rodzaj spraw, czas i miejsce działania, status prawny podmiotu, jego strukturę organizacyjną, obsadę personalną, czas i miejsce działania.

- normy ustanawiające zadania to te normy, dzięki którym można określić kierunki działania administracji oraz wskazać wartości i zasady jakie powinny ja obowiązywać.

- normy regulujące sposób działania określają formę prawną jaką organ administracji powinien w trakcie danej czynności zastosować, a także zezwalają na podjecie działań w określony prawem sposób, przy pełnej informacji o konsekwencjach takiego działania.

- normy wykazujące na kompetencje organów zezwalają na realizację norm materialnych, ustrojowych lub proceduralnych.

- normy regulujące organizację administracji określają zależność zależności (nadrzędności i podporządkowania) pomiędzy organami oraz organami i innymi jednostkami organizacyjnymi

2. normy materialne prawa administracyjnego można z podzielić następująco:

- normy merytoryczne które nakazują lub zakazują określonym podmiotom konkretne zachowanie w określonych okolicznościach. W przypadku norm merytorycznych zastosowanych wobec organów administracji publicznej są one nimi obligatoryjnie związane.

- normy blankietowe- pozwalają na samodzielne podejmowanie decyzji przez organ w kwestii zachowania się w konkretnej sytuacji. Normy te pozwalają na dostosowanie zachowania się ograny do konkretnej sytuacji co pozwala zachować elastyczność działań w przypadkach niezdefiniowanych w przepisach prawnych.

- normy generalne - normy ogólne, którym nie jest przypisany żaden konkretny adresat,

- normy abstrakcyjne - normy, które nie określają w sposób konkretny i sprecyzowany okoliczności, od których zależy uprawnienie bądź obowiązek adresata.

3. Normy proceduralne - do norm proceduralnych zaliczamy: normy postępowania administracyjnego, normy postępowania sądowo - administracyjnego, normy postępowania skargowo - wnioskowego, oraz normy postępowania kontrolnego.

- Normy postępowania administracyjnego są normami zawartymi w przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Dotyczą one uczestników postępowania administracyjnego to znaczy organu administracyjnego oraz innych uczestników tego postępowania (strony, świadków, skrzących itd.). Normy, na podstawie których rozstrzygnięte ma zostać postępowanie w sprawie indywidualnej, czyli tzw. normy postępowania ogólnego wiążą się z przepisami prawa ustrojowego oraz materialnego. Ta zależność spowodowana jest miedzy innymi celem wszczęcia postępowania administracyjnego tzn. koniecznością wykonania norm materialnoprawnych. Konsekwencja przeprowadzenia postępowania jest zazwyczaj zmiana lub potwierdzenie sytuacji prawnej stron. Po osiągnięciu celu postępowanie uważa się za zakończone.

- Normy postępowania sądowo - administracyjnego określają przepisy prawa dotyczące postępowania sądowo-administracyjnego. Są to normy o szerokim zakresie zastosowania, uzależnionym od funkcji postępowania oraz od jego struktury. Powyższe normy pozwalają na weryfikacje zachowania się organu administracyjnego, oraz weryfikacje zaskarżonych aktów i czynności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sad ani nie nakłada na strony obowiązków ani tez nie przyznaje im żadnych praw.

- wprowadzenie do przepisów prawnych norm postępowania skargowo - wnioskowego ma na celu dokonanie urzędowej oceny stanu faktycznego wskazanego w skardze lub wniosku. Treść skargi lub wniosku porównywana jest z aktualnym stanem prawnym, co pozwala na jasne określenie zasadności skargi lub wniosku. Normy postępowania skargowo-wnioskowego nie maja bezpośredniego powiązania z normami materialnymi

- Normy postępowania kontrolnego maja na celu określenie zachowania danego podmiotu, który jest uprawniony do kontroli oraz określenie praw i obowiązków podmiotów kontrolowanych. Powyższe normy łącza się jedynie pośrednio z prawem materialnym i ustrojowym. Ma to miejsce jedynie wtedy, sytuacja materialnoprawna kontrolowanego zmieni się na skutek wniosku pokontrolnego.

W postępowaniu administracyjnych występuje dodatkowo wiele innych norm, określających zachowanie stron. Są to normy zarówno o charakterze społecznym ( na przykład normy o charakterze etycznym czy moralnym) jak i technicznym (czyli takie normy, które określają rozmiary, jakość, wzory przedmiotów, technikę produkcji itp.). Często zdarza się, ze normy społeczne i etyczne wprowadzane są do przepisów prawa. Przykładem normy technicznej, która regulowana jest prawem przepis zakazujący obrotu wyborami, które nie mają jakości określonej w normie technicznej.

Dodatkowo, w prawie administracyjnym wyróżniamy także normy sankcjonujące, które maja na celu określenie następstw wykonania (zachowanie) lub niewykonania (zaniechanie) normy określonej w danym postępowaniu.

LITERATURA

1. Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski,

A. Witkowska, Prawo Administracyjne, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa Warszawa stolica Polski położona w centralnej części Niziny Mazowieckiej nad Wisłą. Liczy 1,6 mln mieszkańców.
Czytaj dalej Słownik geograficzny
1999 r., Wyd. II zmienione.